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（3）科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。

（4）官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。

2、西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”：

（1）民众应直接参与公共服务的供给过程。

（2）公民应既能控制政治家，又能控制官僚。

（3）国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

（4）国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

五、【公共物品】具有消费的非竞争性的费排他性，自然垄断性以及收费困难的物品。

六、【公共管理】是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理以保障和增进社会利益的职能活动。

七、【公共管理学】是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；

是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

八、公共管理学特点

（1）公共管理是一个整合性的概念。

（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济、效率、效能，公平。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前特点：

（1）鲜明的实践导向性

（2）理论上的包容性（3）学科的年轻性

九、公共管理学的研究途径（07简答简述公共管理研究的P途径和B途径）

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：

第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；

第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；

第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：

第一，偏爱企业管理的原则；

第二，对公、私部门的差异不作严格区分；

第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；

第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；

它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；

它们都重视经验性的材料。

十、公共行政与公共管理的区别

（一）主体不同。

行政主体是行政机关、政府；

公共管理主体是政府，第三部门、公共企业。

因此公共行政主体较为单一，而公共管理主体较为多元化。

（二）目标不同。

行政目标重国家意志的执行，重程序，重内部，重视政策转化；

公共管理目标注重结果、责任不仅重内部管理而且注重内外结合、重视政策的制定。

（三）理论基础与实践范式不同。

公共行范式有：

古德诺的政治与行政两分制，马克思韦伯的官僚制；

公共管理凡是有：

公共选择理论，成本交易理论。

十一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

十二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型

第二章公共管理理论与实践的发展

一、管理理论的发展

（一）管理科学产生的三个条件

1、工业革命所创造的时代工厂制

工业革命的含义：

（1）指工具改良，以及非生物动力的运用；

（2）劳动组织，工业结构及整个经济活动方式的演变；

（3）社会整体变革。

2、经济学的诞生于发展

诞生标志：

亚当斯密《国民财富的性质和原因的研究》为管理学提供了理论假设基本框架。

3、科学的原则，精神和方法向社会各自领域的广泛渗透

科学作为文化价值观的核心，求真，批判，效率。

（二）管理科学发展的三个阶段

1、19C末20C初到20c30s初以泰勒和法约尔理论为代表的科学管理阶段

泰勒——科学管理思想：

设计最佳工作流程来节约成本，提高工作效率，高出每日工作测量标准就多付薪酬。

特点：

（1）沿用了关于经济学经济人的假设

（2）关心任务多于关心人（3）管理侧重协调，侧重人与资源之间的协调（匹配）尤其人与机器（4）追求效率

2、20c30s——60s一枚奥人力关系理论为代表的人际关系和行为科学管理阶段

梅奥——霍桑试验：

以“社会人”取代了“经济人”的概念，并引入“非正式组织的”概念。

马斯洛——“需要层次论”；

麦克格雷戈——“X理论”“Y理论”；

赫茨伯格——“双因素理论”

（1）基本假设为社会人假设否定了经济人假设

（2）关心人胜过关心任务（3）侧重协调人与人之间的关系作为追求效率的手段

3、决策学派理论。

西蒙——管理就是决策。

4、系统学派理论。

巴纳德——将组织视为一个社会系统

5、20c60s至今，当代管理理论阶段

新管理主义理论。

【企业再造】指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。

【虚拟企业】指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式。

【学习型组织】指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的，邮寄的，扁平的组织。

（三）管理科学的基本假设

1、经济人假设：

（07年简答，09年名词解释）

（1）自然地社会有一群无组织的个人组成的。

（2）每个人都尽力按照能达到自我保存和实现自我利益的方法来行事。

（3）每个人都尽力按照逻辑进行思想，为达到一定的目标而努力。

2、社会人假设（梅奥提出）：

（1）社会中重要的是同其他人的写作，而不是无组织群体和个人的相互竞争。

（2）每个人都在为和保护自己在团体中的地位而不是个人利益而行动。

（3）人的思维收感情的思考较受逻辑的指导更多。

二、当代经济学理论

（一）公共选择理论

1、公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。

詹姆斯·

布坎南是这一理论的代表人物。

2、【公共选择】

（07、10名解）就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

3、公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。

公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

4、公共选择具有3个规定性：

第一，集体性。

第二，规则性。

第三，非市场性。

5、政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。

经济市场是消费者与厂商的关系交易的是货币，由市场做出经济决策；

政治市场是选民与利益集团、政治家官员之间的关系，交易的是选票，由政府做出政治决策。

6、公共选择理论对公共管理学的理论启示。

（1）用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的，有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的事业和新的研究途径；

（为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径）

（2）对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性，少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思。

（对政府干预行为的局限性及其弊端进行反思，提出“政府失败理论”）

（3）强调规则，立宪和立宪限制的重要性的思想，有关改善政治首要改革规制，市场失灵的根源在于现行法律——政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规制和制度创新层面进行研究。

（二）政府失败论

1、【政府失败】是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

2、“政府失灵”的表现（08年简答）

（1）公共决策失效。

原因：

第一，社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

第二，即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。

第三，决策信息的不完全性，第四，决策议程的偏差。

第五，选民的“短时效应”与“理性而无知”。

第六，政策执行上的障碍。

（2）公共物品供给的低效率。

第一，公共物品估价或评价上的困难。

第二，公共部门提供公共产品缺乏竞争机制。

第三，政府机制及其官员缺乏追求利益的功底，没有降低成本的竞争机制。

第四，监督机制的缺陷。

（3）政府的内部性与扩张。

导致人员扩张，规模扩张、支出水平扩大增长。

【政府的内部性】是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。

（4）政府的寻租活动。

【寻租】活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。

寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；

作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；

它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。

3、“政府失败论”对于公共管理学的启示

（1）对于四方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷，尤其是指出了现有的各种投票制度获表决方式的弊端、利益集团的影响力、政治家和官僚的利益主义等因素存在如何造成公共决策的失误、公共物品提供的低效率以及政府扩张和寻租等政府失败现象。

（2）对政府是失败的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，即注重市场却先研究，而忽视非市场缺陷或政府失败研究的倾向，在“市场失灵论”之外，补充上对称的“非市场失败”论，这无疑是社会科学研究上的一种突破，填补了政府行为缺陷研究的空白。

（3）提供了方法论的启示。

从经济学角度看，由于公共选择理论及其政府失败论把政治、制度的因素看做经济过程的内生变量，巴政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当做经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的实现。

4、政府失败的防范与纠正

（1）要改革公共决策体制和政治制度、立宪改革。

（2）要对政府的财政过程，尤其是公共支出加以约束。

（3）要完善表达民主的方式及发明新的政治技术。

（4）用市场的力量来改进政府的效益。

A在政府的内部确立一种竞争机制B在高层行政管理这种简历发挥个人积极性的制度C更经常的采用由私营企业来承担公共事业的政策。

（三）代理理论和交易费用理论

1.、代理理论。

代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。

委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。

它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；

二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；

三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。

2.交易费用理论。

【交易费用理论】是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。

【交易费用】是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。

【科斯定理】在完全竞争条件下，私人成本等级社会成本。

（只要不存在交易费用，外部效应将自动趋于消失）在交易成本不为零的现实世界中，清晰既定的产权对与优化资源配置和提高精机效率来说是至关重要的。

科斯定理的意义在于强调明确界定产权和产权自由转让的重要性，在存在交易费用的情况下，通过明确界定产权能够降低费用。

三、公共行政范式

（一）科层制的基本原则

1、知识性原则：

以知识专业化为重要原则

2、职业化原则：

对科层制组织中行政管理人员的资格的考察，要求行政管理人员是专业的，职业花的，要求进入科层制组织必须考试

3、非人格化原则：

对公职人员在组织中所从事的活动和性质的要求，强调公职人员选择的标准变为知识，上层和下层的关系从依附变为了非人格化的关系，不受感情支配。

4、法定管辖范围的原则：

对岗位权利的范围的限定。

5、公职等级制和权利等级化原则：

各职位之间，权力之间的规定，权力对上集中形成统一的等级序列。

6、执行能力原则：

对科层制组织完成任务的性质和完成数量的规定。

（二）公共行政范式的基本特征（笔记）

1、政治活动的科学化

2、作为一种价值观的标准——效率，不仅是一种手段，而且是一种目的。

3、严格的等级制的组织模式，组织决策权向上集中和决策所需知识决策权的向上转移。

4、常任的，中立的和无个性特征的公务员，公务员的忠诚献给的是非人格化的职能性的目标。

（三）新公共行政特点

1、抛弃政治与行政二分，认为政治与行政不可分

2、关注社会公平和有关价值问题

3、研究重点有政府组织机构和静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。

4、更多的强调政府的组织由公共行政的体现。

四、新公共管理范式

（一）新公共管理运动兴起的原因

1、西方国家出现的三大危机，“凯恩斯主义”的失败，财政危机，信任危机

2、对公共部门的抨击，对公共部门的规模抨击，对政府部门的活动范围的抨击，对官僚机构为特征的政府工作方式的抨击。

3、新经济理论的影响，由新经济理论引入的公共选择理论，委托—代理理论和交易成本理论构成了新公共管理的主要理论支撑。

4、私人部门变革的影响。

（1）私营部门的额管理理念和管理房市的变化直接对政府的管理方式产生了影响。

（2）私营经济部门要求，促使政府变革其管理方式，以适应前者变革的方向和促进经济的发展

（3）为保持国家的竞争力，政府也自行调整其管理方式。

5、技术的进步

6、全球化的影响

（二）新公共管理运动的特征（奥斯本和盖布勒关于“企业型政府”的10大原则）

1、掌舵而不是划桨

2、授权而不是直接服务

3、引入竞争机制，注入到提供服务冲击

4、改变照章办事的组织

5、更加关注效果而不是投入

6、满足顾客的需要而不是官僚政治的需要

7、有收益而不浪费

8、预防而不是治疗

9、从等级制到参与和协作

10、通过市场力量进行变革

（三）新公共管理范式的基本特征（09年简答）

1、作为学科的外在表现特征

（1）研究对象由原来的政府行政机关转向为包括个人在内

（2）由重视机构、过程、程序的内部取向转向为强调责任的外部取向。

（3）在学科表现上更有综合性学科特征

（4）既是实证的又是规范的研究

（5）具有实践的基础，从实践中产生反过来又指导实践，具有现实性。

2、研究内容上的特征

（1）强调结果的是实现，强调管理者明确的个人责任

（2）致力于探索如何打破科层制的刚性，使公共组织及其管理更具柔性，灵活性，响应性。

（3）更为注重研究公共组织的绩效

（4）强调顾客至上

（5）探索政府职能接受市场检验的方式，需找政府介入经济和社会的非科层制手段。

（6）致力于研究如何通过私有化，合同外包等方式来减少市场规模。

五、对新公共管理的评析（08年论述评析“新公共管理”思潮和实践模式）

新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会，政治，经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势。

（一）新公共管理的时代特征

1、新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。

2、新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。

3、新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。

（二）新公共管理的“解题”特色

1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。

2.政府服务以顾客为导向。

3.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。

4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。

5.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。

6.文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。

7.重视公共人力资源管理。

（三）新公共管理的理论困难与受到的批评

1.新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。

2.新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义。

（四）新公共管理的借鉴意义

1、必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2、充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；

3、必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4、注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

第三章公共管理主体

一、公共组织

1、【公共组织】

（08年名解）是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

2、公共组织与非公共组织的区别与联系

区别：

（1）活动的目的不同。

公共组织为公共服务，追求公共利益；

非公共组织只求自身利益最大化。

（2）为社会所提供的服务不同。

公共组织为社会提供公共产品，非公共组织向社会提供各种不同的私人产品。

（3）管理对象不同。

公共组织的管理对象是全体成员，有非排他性；

非公共组织的对象不定，或自己内部成员或特定消费群体。

（4）活动的依据不同。

公共组织依法，非公共组织不仅依法也要依据市场。

联系：

（1）政府从非营利组织输入信息。

（2）非营利组织从政府输入信息。

（3）政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。

政府与非营利组织关系既有密切联系的一面，也有彼此存在矛盾的时候：

政府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是一种限制；

而放任不管，管理过轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。

3、公共组织的特性

（1）社会性。

公共组织必须对社会进行管理，以维护社会的长远利益，这是公共组织的基础。

（2）权威性。

政府和非政府性的公共组织，其权力都直接火箭极低来源于国家权力。

（3）法制性。

任何一个公共组织的建立、撤销都以宪法和法律为依据，并要依据宪法和法律开展活动。

离开了法制，公共组织就不能真正维护其权威性。

（4）系统性。

公共组织囊括了社会各个领域的庞大的管理系统，使国家公共管理活动协调、有序地进行，使各个部门和单位各司其职、各得其所，充分发挥个体效应、系统的相关效应和公共组织的政体效应。

（5）主动性。

公共组织应主动地研究、提出社会各项事业的发展规划，而且本组织的工作人员也应该主动地为社会生产和生活服务。

二、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构：

决策层——协调指挥层——技术操作层

公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：

最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。

中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。

中层公共组织为半封闭半开放系统。

基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。

其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。

公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。

优点：

（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；

（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；

（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；

（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。

缺点：

（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；

（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；

（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。

（二）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工：

按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。

（1）符合分工专业化的原则。

每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。

（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。

同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。

（3）体现事权一致的原则，便于协