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公共政策概论6
公共政策概论
第3___6章
第三章公共政策系统与决策体制P54
Ø第一节公共政策系统
Ø第二节公共决策体制类型
Ø第三节中外公共决策体制比较
第一节公共政策系统P55
Ø公共政策系统包括:
信息系统智囊系统
决断系统监控系统
Ø信息系统:
Ø1.职责:
收集、整理、分析和贮存信息
收集、整理政策过程及结果的信息
信息系统的职责
Ø研究政策执行中的问题、偏差等
案例
Ø新华社北京9月25日电(记者齐中熙、刘羊旸):
Ø中国企业联合会和中国企业家协会对2005中国企业500强的所有制结构做出分析指出,国有经济继续保持控制地位,非国有投资主体和海外投资主体参与度仍然偏低。
但是,国有及国有控股企业效益与效率最低。
案例
2005中国企业500强的所有制结构有两个特点:
Ø 一是国有及国有控股企业仍处于绝对强势地位。
在500强企业中,国有及国有控股企业共有356家,占500强企业总数的71.2%;年末资产总计310707亿元,占全部企业资产总值的92.73%;从业人数18575989人,占91.21%。
案例
Ø二是集体和私营企业虽有增加,但所占比重仍然过小。
在500强企业中,私营、集体企业分别有79家和27家,占500强总户数的15.8%和5.4%;资产总计分别为9802亿元和10667亿元,占全部500强企业资产总额的2.93%和3.18%;实现利润分别为402亿元和120亿元,分别占6.69%和3.08%。
案例
Ø中国企业联合会有关负责人同时指出,不同所有制类型之间的经济效益与效率差距明显,国有及国有控股企业效益与效率最低。
案例
Ø国有及国有控股企业同其他类型企业相比,虽然具有规模的优势,但在效益和效率上仍明显落后;港澳台及外商投资企业在人均利润、资产周转率、人均营业收入等指标上排在第一位,而其资产利润率排在第二位;私营企业的资产利润率排在第一位,而其余三项指标却都排在第二位;集体、股份合作制企业、国有及国有控股企业的资产利润率、人均利润、资产周转率、人均营业收入等指标和上年相比虽然有了一定的提高,但仍然落后于港澳台及外商投资企业、私营企业。
信息系统流程体系P55
Ø加工
Ø传递
Ø贮存
Ø收集
智囊系统P57
Ø1.智囊系统在公共政策中的作用:
(1)参与公共决策提高决策的科学性
(2)为政策主体提供咨询服务,开阔政策主体的视野和思路
(3)对政策问题“会诊”,找出问题的症结
智囊系统的构成
Ø官方的智囊系统:
政府和政党的研究机构
Ø非官方的政策研究机构
社科院大学民间院所
特征:
有很强的独立性和自主性
人才集中,研究领域广泛
可通过各种式影响政府政策
决断系统P61
Ø决断系统的特征:
权威性:
由法定职权者组成
主导性:
对信息、智囊两系统组织、调控、检查、监督
组织性:
一个严密的组织体系
理论思考
Ø如何推进决策的民主化和科学化?
Ø第一,要真正贯彻中央的精神,坚持以人为本、全面协调的科学发展观,决不能从部门、地方甚至小团体的利益出发进行决策。
Ø第二,领导同志一定要认识到,科学化和民主化能够减少决策失误;要认识到,光靠个人的聪明才智,靠个人的知识和能力是不够的,要依靠专家群体、依靠群众做出决策。
理论思考
Ø第三,要把科学化和民主化纳入决策程序。
现在规定建设项目要搞可行性研究,但实际上,有时进行可行性研究的目的是为了得到批准,结果把可行性研究变成了“可批性”研究。
解决这个问题,必须靠制度。
理论思考
Ø第四,要建立一支支持决策的专家队伍。
除了国家和地方政府的各种研究中心以外,还可以依靠民间的、大学的力量。
理论思考
第五,就是要提高研究人员的水平。
Ø软科学研究人员知识结构应该是四维的,既有专业的深度,又有学科的广度,还有政治和哲学的高度和远见。
Ø要掌握科学的方法和工具,要有实事求是地说出研究成果的勇气,“哪怕和主流意见不完全吻合,和领导意图不完全一致;要多说真话实话,少说空话套话,不说大话假话”。
决断系统
Ø决断系统的作用:
界定政策问题
确定政策目标
设计政策方案
选择政策方案
决断系统的活动规律P62
Ø果断原则:
因公共政策有时效性
Ø创新原则:
决断是显示人的主观能动性的活动,政策主体必须解放思想
Ø系统原则:
政策的所有问题涉及到系统
Ø择优原则:
权衡利弊,尽可能择优
监控系统的作用P63
Ø防止政策主体滥用决策权
Ø促使政策内容切合实际
Ø监督执行机构及其人员正确执行政策
第二节公共决策体制类型
P65
Ø决策权力:
Ø是一种法律权力,它是在一系列可能行动中做出的权力,或是影响政策主体、推动其选择偏好行动的一种权力。
Ø决策权力包括:
政府系统内决策权力的横向分化
政府系统内决策权力的纵向分化
政府和社会之间的权力界限
决策权力必须按受各阶层的影响和制约
公共决策体制的类型
层级结构中的集权制与分权制
Ø集权制:
指权力集中于上级决策组织,上级组织包揽较多的决策事物,下级只能依照上级指令行事的决策体制。
Ø分权制:
指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权,上级无权干预下级决策活动的决策体制。
公共决策体制的类型
Ø个人决策模式和集体决策模式
Ø个人决策模式:
指决策权属于单个决策主体所有,包括个人专断式和个人负责制的决策模式
形式:
个人专断式
个人负责制
公共决策体制的特征P71
Ø专业性
Ø统一性
Ø整体性
第三节中外公共决策体制比较P72
中国政府
Ø中央政府在公共决策体制中的地位
国务院统领全国行政事务
国务院、人大两个决策会议
Ø地方政府在公共决策体制中的地位
贯彻中央政府政策
制定符合地方情况的地方政策
执政党在公共决策中的地位
中国共产党在公共决策中的作用:
在公共决策中处于核心的地位
体现在它对国家的政治领导:
凡重大方针政策都由党首先提出
决定和影响各级政权的人事任免
通过宣传教育机构宣传方针政策
有自上而下的严密的组织体系
实行中国共产党领导的多党合作和政协制度
其他社会组织对公共决策的影响P79
Ø我国各种群众组织和人民团体对公共决策的影响:
Ø中国能够参与公共决策的团体:
职业团体(工商联文联)
群众团体(工会共青团妇联)
工作团体
各种利益团体将在中国进一步发展
Ø由于传统的全能政治的影响,中国社会组织的发育还是不太成热
Ø随市场经济的发展,各种利益团体也将进一步发展,成为重要有社会力量,并将对公共决策产生日益重要的影响。
理论思考
Ø实现政府职能转变的一个重要前提,是建立健全行业协会等自律组织。
政府转变职能,从管理微观经济事务中解脱出来,实现政企分开、政事分开、政社分开,一些职能要相应地还给企业或转移给市场、社会,这就需要有相应的市场、社会组织来承担。
理论思考
在完善的市场经济体制中,行业中介组织和社会自律组织具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能。
因此,为了实现政府职能转变的目标,必须加快建立健全各种市场化的行业协会,并充分发挥它们的功能。
理论思考
Ø公共行政是国家对公共事务的组织与管理,包括政府公共行政与非政府公共行政。
政府公共行政的权威直接源于国家权力,而非政府公共行政的权威源于社会,尽管这种权威在市场经济条件下一般须由国家法律认可,但其本质却是社会性的。
因此,建立公共服务型政府,必须摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念,树立一种更民主、更开放的服务型的公共行政观,加快体制创新和制度创新。
理论思考
Ø行业协会作为政府与企业以外的“第三部门”,既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带,又是社会多元利益的协调机构,也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织,其功能是非政府公共行政的重要内容。
理论思考
Ø在公共服务型政府建设过程中,一定要重视发挥行业协会的作用,实现政府与社会的合理分权,把一些权力下放给社会。
Ø目前政府部门依然包揽了不少本应或可以由行业协会行使的职能,比如会计师事务所等执业机构的审批权仍由政府部门行使和控制。
Ø这需要各级政府部门不断解放思想、大胆创新,还权给社会
理论思考
Ø目前我国的行业协会大多带有半官方的性质,它们的组织架构和运作方式也染上了浓厚的行政色彩,依靠政府,借用政府的管理职能去行使协会有限的职能,并习惯于听从行政命令,不能创造性地开展工作,发挥其应有的职能作用。
Ø如果不对行业协会管理体制进行改革,下放的公共权力就会缺乏良好的受托者。
案例
Ø在旧金山时有一个专为无家可归的爱滋病患者提供住宿和医疗的服务机构
Ø其中那岭身患绝症无家可归的人,有强烈的社会参与意识。
Ø他们毫无保留地向人坦言得病的经过和自我感受,愿意将他们的经历成为对他人的“警示”。
理论思考
Ø破除对爱滋病的恐惧和歧视、建构全社会的人文关怀、普及爱滋病知识的全民教育都是迫在眉睫的防治实践。
Ø在医学科学尚不能阻断爱滋病的发生和流行的今天,社会的相关政策、法律、教育以及组织机制、道德观念及行为方式的合理与否对爱滋病的传播正在发生决定性的影响。
案例
Ø“彩虹”原本是世界通用的同性恋争取自由平等权益的标志。
在旧金山,它的涵义则超出了同性恋的范畴,成为包容、理解、自由、开放、文化多元化的象征。
Ø以彩虹命名的商店、餐厅,遍布旧金山全城。
在著名的“彩虹街”——Market和Castro街区,沿街的电线杆和建筑物上,常年飘扬着彩虹旗,许多公共汽车的车头上也插着彩虹旗满城奔跑。
“彩虹”,说它是旧金山的标志,一点也不为过。
案例
Ø1989年陈香梅以国际合作委员会主席的民间身分,首度组织台湾工商界领袖到大陆访问,北京以隆重的规格接待,为两岸经贸交流跨出一大步。
Ø陈香梅16年前带领台湾工商界领袖到大陆访问,堪称两岸破冰始祖,承受着光环和压力。
案例
Ø陈香梅那次访北京之行,见了江泽民、李鹏,在上海见了朱镕基,一路上都是受到非常盛大的礼遇,她说,「可以讲是以国宾的礼遇来照顾台湾的团员,他们都非常感动。
」
案例
Ø和连战的和平之旅一样,陈香梅出发前受到猛烈的批评与压力,台湾方面甚至放话,他们回来后将受到法律的制裁,使得几乎一半的团员打了退堂鼓。
Ø当时,连战并没有反对陈香梅组团到大陆访问,事隔16年,陈香梅投桃报李,称赞连战比别人多一份远见和勇气
案例
Ø陈香梅1989年、1990年两度组团到大陆访问,促使台湾当局后来开放对大陆的经贸考察与投资,现在许多台商在大陆已经拥有自己的一片天空。
Ø作为两岸经贸的开拓者,看两岸情势,陈香梅一派云淡风清的说:
很多事情是非功过,历史自有评价。
第四章公共政策过程中的决策P83
Ø第一节决策问题和决策目标的确定
Ø第二节决策备选方案的拟定
Ø第三节决策备选方案的选择
Ø第四节决策方案的调整
第一节决策问题和决策目标的确定
Ø确定公共决策问题
Ø公共决策问题定义:
是现实社会生活中客观存在,被政府列入政策议程并采取行动,通过公共行为希望实现或解决的公共问题。
社会三因素:
社会现状(实际现象)、
社会期待(应有现象)
社会问题。
确定公共决策问题
Ø公共问题:
一些社会问题己到非认真对待且不能不解决的程度,即为公共问题。
Ø界定问题:
界定问题的性质
界定问题的时空范围
界定问题的层次
案例
Ø温家宝总理在今年的政府工作报告中突出强调,在新一年的经济工作中,要“合理调整国民收入分配格局”。
理论思考
Ø调整国民收入分配格局是一项大政策,抓到了问题的根本上。
我国目前存在的城乡二元经济社会结构、居民收入差距过大和贫困人口过多、消费需求不足和投资过热并存等等,都与长期以来国民收入分配格局不合理有直接关系。
理论思考
Ø导致城乡二元经济结构的重要政策原因,是国民收入分配长期向工业和城市倾斜;
Ø导致消费需求不足和贫困人口过多的重要政策原因,是国民收入分配长期向政府和投资倾斜;
Ø导致城乡居民收入差距过大的重要政策原因,是财政收支结构不够合理,对低收入居民提高劳动能力方面的支持不够,在公共产品、社会保障等方面支出偏低。
理论思考
Ø对分配关系的考察可以从两个层次来进行:
一个是初次分配;另一个是再分配。
Ø初次分配是由不同当事人构成的独立的生产单位内部的分配,在市场经济条件下,大量的是企事业内部的分配。
理论思考
Ø再分配是在初次分配的基础上进行的,可以发生在微观领域,但更多的是发生在宏观领域。
再分配的基本形式是赋税和与此相联系的财政转移支付,这种再分配的主体是政府,再分配的杠杆是赋税和转移支付。
其次是在各种交易环节发生的再分配,如商品交换、土地买卖、银行信贷、货币汇兑等。
理论思考
Ø再分配的杠杆是价格,包括商品和服务价格、土地价格、利息率、汇率等。
Ø凡是不能完全由市场调节的交易关系,凡是存在所有权垄断和行政干预的场合,都会发生初次分配收入的再分配。
Ø极端的形式是价格“剪刀差”、高地价、高收费、高利贷、负利率等等。
理论思考
在我国现在的条件下,国民收入分配不合理,主要是国民收入分配的重大比例关系失调,居民收入分配差距过大。
其主要表现是:
Ø职工工资占增加值的比重、劳动者报酬占GDP的比重偏低;居民消费占GDP的比重偏低;
理论思考
Ø财政收入以及财政收入占GDP的比重均增长过快;
Ø财政支出用于公共产品和社会福利方面的支出比重偏低;
Ø整个社会高收入者和低收入者总体收入差距过大;
Ø城乡居民和东中西部地区居民平均收入水平差距过大。
理论思考
怎样调整国民收入分配的格局呢?
Ø第一,调整工资和剩余价值的分配关系。
Ø第二,调整居民和政府的分配关系。
Ø第三,调整低收入者和高收入者的分配关系。
Ø第四,调整城市和乡村的分配关系。
Ø第五,调整消费和投资的比例关系。
理论思考
胡锦涛同志在上海考察工作时强调,要牢固树立和认真落实科学发展观,深刻认识我国经济发展的特点和规律,研究治本之策,谋划长久之计,切实增强工作的预见性,不断提高驾驭社会主义市场经济的能力,努力形成有利于保持国民经济持续快速协调健康发展的一整套体制机制。
各种因素在公共决策中的影响P86
Ø政治组织的作用
中国共产党:
各族人民利益的代表,积极推动和促进反映人民群众意愿的决策问题。
采取的方式:
依靠各级党组织的活动和工作主动了解和积极反映群众的意愿和要求
通过各群众组织和团体反映社会利益
理论思考
Ø胡锦涛同志在2005年在上海考察时指示:
要着眼于巩固党执政的组织基础大力加强基层党组织建设,特别是要抓好社区、新经济组织、新社会组织的党建工作,切实做到哪里有群众哪里就有党的工作,哪里有党员哪里就有党的组织,哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和坚强的战斗力。
中国国家民主制度的作用P87
Ø中国国家民主制度的基本形式:
人民代表大会制度
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
历史回顾
Ø1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重举行,大会通过了中国第一部社会主义的宪法———《中华人民共和国宪法》。
至今,全国人民代表大会在风雨中已经走过了50个春秋。
历史回顾
Ø1955年7月30日通过第一个五年计划
Ø新中国初建,经济如何发展?
当一届全国人大二次会议通过发展国民经济的第一个五年计划,这也开创了经济建设计划等重大问题及时提交全国人大审议的先河
历史回顾
Ø1980年9月10日修宪取消“四大”
Ø1978年宪法,曾赋予公民“四大”的权利——大鸣、大放、大辩论、大字报。
由于“四大”严重脱离实际,五届全国人大三次会议决定对此进行修改,以更好地发扬社会主义民主,健全社会主义法制,维护安定团结的政治局面,保障社会主义现代化建设的顺利进行。
历史回顾
Ø1982年12月4日现行宪法诞生
Ø历史聚焦这一刻:
以无记名投票方式,共和国的现行宪法在五届全国人大五次会议上诞生,成为我国社会主义民主与法制建设的一个崭新的里程碑。
历史回顾
Ø1983年6月7日全国人大正式设立专门委员会
Ø全国人大这一天正式设立专门委员会,作为开展工作的助手。
专门委员会共分六个:
民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事和华侨,由六届全国人大一次会议选举产生。
历史回顾
Ø1988年4月12日“保护私营经济”写入宪法
Ø为了适应开放、改革和进一步发展社会生产力的需要,这次会议通过了《宪法修正案》,增加了保护私营经济和土地使用权可以依照法律规定转让的规定,为经济发展适时提供了宪法保障。
历史回顾
Ø回首人大50年法制之路,“立法听证”、“三审”等变化,无不在告诉我们:
我国的立法程序日渐成熟。
立法质量日益提高修改法律数量近年来大幅度增加。
Ø例:
第一部行政许可法:
2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过,2003年8月27日中华人民共和国主席令第七号公布,自2004年7月1日起施行。
确定公共决策目标P89
Ø决策目标的定义:
指一定环境和条件下,决策者在解决问题的过程中所期望达到的结果。
Ø决策目标的标准:
目标具体明确
目标有效协调
目标具有可操作性
目标与手段的统一
第二节决策备选方案的拟定P92
Ø拟定公共决策方案的原则:
多方案原则
排外性原则
多要素原则
可操作性原则
方案设计者的主观条件p94
Ø对问题和目标的了解和理解程度
信息和经验
知识水平
思维敏捷
考虑问题的周全性
历史回顾
2004年10月22日《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》在北京市十二届人大常委会第十五次会议上获得通过。
并从从2005年1月1日起施行。
历史回顾
Ø新交规的一个立法原则就是体现民意。
比如“骑自行车可以载一名12岁以下儿童”、“残疾人机动轮椅车可以载一名陪护人员”、“取消自行车登记”等一系列法规,就是基于这一想法制定的。
历史回顾
立法目的是充分利用现有道路资源
Ø充分利用现有道路资源,这是立法要达到的目的。
Ø“重大建设项目交通影响评价”就是为达到这个目的制定的,一个重大工程上马前要经过交通方面评估,考察其建成后是否会成为交通障碍,这势必会减少道路资源方面的损失。
历史回顾
根据市民提出的,“公共电、汽车应当在停靠站一侧单排靠边停车、依次单排顺序驶离停靠站的规定,容易导致公交车排长队,从而影响出行”等意见,修改删除了原草案中关于“公交车驶离停靠站时,依次单排顺序行驶”以及“公交车暂时不能进入停靠站的,在最右侧机动车道单排等候进站
历史回顾
Ø“新交规”新增条款对机动车司机的无过错赔偿责任予以最大限度减轻。
Ø第72条规定:
机动车驾驶人有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规,机动车驾驶人在驾驶中履行了交通安全注意义务并已经采取了适当避免交通事故的处置措施,机动车一方无过错的,按照国家规定的最低比例、额度承担赔偿责任。
历史回顾
明确交通事故责任5种划分:
Ø“新交规”增加了交通事故责任的5种具体划分,分别是:
全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任。
发生交通事故后,机动车驾驶人无过错的为无责任。
创造性思维的作用
Ø创造性思维的两种基本形式:
灵感:
在紧张思谁中突有意想不到的方案
联想:
对政策问题深入研究
发现和找寻方案或事件
案例分析
Ø在经历了“非典”的肆虐,我国政府有关部门认为现行的《国际卫生条例》已无法适应新形势,需要进行重新修订,想摆脱非典等疫病,使其不致成为人类健康的威胁,需要世界各国共同努力。
Ø由中国倡议的《关于加强全球公共卫生能力建设》的决议草案在联合国大会获得通过,并得到156个国家的联署。
案例分析
中国的提案主要出于三点考虑:
Ø首先,制止艾滋病、疟疾等重大传染性疾病的蔓延,是联合国千年首脑会议确定的发展目标之一,要实现这一目标,联合国有必要采取积极行动。
案例分析
Ø第二,2003年上半年在一些国家和地区爆发的非典疫情表明,建立公共卫生应急机制,完善疾病预防和控制体系,对保障人民的健康生活,促进经济发展具有十分重要的意义。
案例分析
第三,广大发展中国家由于经济力量薄弱,基础设施差,医疗卫生水平低,存在较为严重的公共卫生安全隐患。
国际社会应当采取有效措施,帮助发展中国家提高医疗水平,减少疾病爆发的几率。
案例分析
针对中国的这一提案,联合国将采取以下三个方面的后续行动:
Ø一是明年在上海召开的亚太经济社会委员会上展开区域性的讨论;
Ø二是提请世界卫生组织、世界银行、国际货币基金组织、联合国儿童基金会等专门机构,把决议内容纳入各自的工作计划;
Ø三是要求联合国秘书长把这一问题反映到每年的报告中去,从今年起步,落实各国、各机构的执行情况。
决策方案设计的程序p96
Ø收集决策目标的有关资料
Ø收集以往经验和类似解决途径办法
Ø收集与该类问题有关的环境资料
决策方案的设计p97
Ø设计方案
目标体系子目标对应的方案、短期方案、临时性方案等
对复杂方案要经过轮廓设计和细节设计两步骤
Ø对所要设计的方案进行分类
第三节备选方案选择p98
Ø决策方案的评估
Ø选择决策方案应遵循的原则
Ø决策选择的方法
Ø决策方案选择中共识的形成
Ø决策方案的合法化
决策方案的评估
Ø决策方案评估的标准:
效益标准
方案协调性标准
方案适应性标准
方案力度标准
Ø评估中运用的技术
理论思考
拆迁,到底是在为谁谋利?
Ø每当旧城改造,每当项目上马,一般来说,当地新闻媒体上都会大造声势。
此时,充斥当地老百姓耳膜的一般都是当地政府为民谋利、为民造福的声音。
然而,遗憾的是,在实际拆迁的实施过程中,人们看到的却时而看到践踏政策、践踏民心、践踏民财的野蛮之举。
理论思考
Ø旧城改造、房屋拆迁直接牵涉到的是被拆迁老百姓的家庭命脉,这应该不是可以轻描淡写的小事。
Ø各地政府在规划实施旧城改造时,如果是真正想为民谋利、造福社会的话,势必得全盘考虑,全面谋划。
Ø必须对一些拆迁项目作可行性研究分析,来测算一下这个拆迁项目的“得失如何”
理论思考
Ø通过房屋拆迁,地方政府可以获取拆迁补偿款和土地出让金差价,赚取流动资金,这自然是得;
Ø通过房屋拆迁,可以改善城市环境,提高城市品位,这自然也是得;……
Ø被拆迁的老百姓交通、就医、入学不便,这自然是失;
Ø被拆迁的老百姓生活成本增加,甚至于生活来源因此而中断,这自然是失;……
理论思考
Ø党的十六大报告指出:
发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。
而我们知道,民主政治有三条原则:
一是少数服从多数原则;二是对少数尊重、保护原则;三是讲究程序原则。
理论思考
Ø如果,一个拆迁项目,被拆迁的老百姓的损失没能得到合理的补偿,那么,这个拆迁项目,即便是有种种漂亮的借口,有种种冠冕堂皇的理由,人们也不禁要问:
拆迁拆迁,到底是在为谁谋利?
选择决策方案应遵循的原则p100
Ø悲观原则(小中取大)
Ø乐观原则(大中取大)
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