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公务员制度也是官僚制度的一种,公务员中立,一般终身任职。
这种制度的特点是,人异化成为整个制度的一小部分,就像一枚齿轮,坏了随时可以替换,专业性强,有着严格的科层制度,权力的来源为法理,而不是个人,是职位赋予个人权力,不是个人赋予职位权力,个人仅仅相当于职位的人格化体现。
文官制为代表的官僚制实现了政务官与事务官的分离。
官僚制适应了当时社会分工需要,有效的降低了贪污腐败发生的可能性,使得整个行政管理制度运行有效,提高了政府的效能。
但是在二战之后,第三次科技革命兴起的背景下,传统的官僚体制不适应社会的需要了。
新经济的产生,人类沟通交流越来越便捷,快速,交通发达,逆城市化出现,传统工业的衰亡与转型,人们需求的多样化等因素使得原先的具有严格科层制,按照规章制度来处理事情,反应缓慢,缺乏灵活性的行政管理体制失效,难以应对变化的世界。
因而,有了政府再造的想法与思路,想要破除官僚制对政府行政管理体制的阻碍。
政府再造,它的要义是企业化政府,要将事务官体制,公务员体制,再次彻底变革。
但是它不涉及到政治体制改革,不涉及决策的改革。
因而最近白宫关门并不跟政府再造有联系,因为这是国会上两党分歧,僵化的结果,是美国三权分立体制带来的好处也是坏处之一,这是政治体制的改革。
这里所说的政治体制指的是国家根本制度。
政府再造也不等同于私有化,虽然有签约外包,拆分重组,出售等,但这始终没有涉及到政府的关键部门,只是部分的基层机构的变革。
个人认为政府再造的核心的突破点在于雇佣制。
采用雇佣制将会打破公务员终身制,使公务员制度彻底解体,也就使得那样的官僚组织的文化失去依托点,采用绩效考核等现代企业管理制度来调动公务员的积极性,其实也就是打破“铁饭碗
但是值得注意的是文官制,官僚制的解体不是彻底的废除这两种制度,它们的制度精神中依照法律办事,公务员中立仍然是现代政府管理体制不可缺少的原则,而且政府再造的前提条件是公民社会的成熟,社会制约力量的强大,权力的制约。
政府再造这个问题本质上是个管理问题,而不是政治问题。
五项战略即为核心战略,后果战略,顾客战略,控制战略,文化战略。
在行政管理体制上,五项战略将事务官体系再次分离成了决策与执行机构,决策授权,执行机构拥有更多的权力来处理多变的情况,通过有序,自由竞争,企业化管理,绩效管理,竞争性选择,顾客选择等方式将政府变为公司式管理,提高行政效率,彻底消灭除低效能的土壤。
同时,从官僚制到再造,民选官员与事务官员分离到事务官员执行机构与决策机构分离这一大的趋势可以看出集权到分权的趋势。
下面就对该书的一些关键论点展开论述,并结合我国实际,对我国的政治体制改革和行政管理体制改革提出一些建议。
首先,有必要对文官制的运作,政务官与事务官的关系进行梳理。
在西方国家,实行的是以多党选举为主要特征的竞争性选举的民主制度。
在立法机构或者是全国大选中获胜的政党或者是政党联盟的主要领导者担任最高行政长官,负责领导全国的行政机构。
而公务员中立,指的是公务员不受党派影响,价值判断中立,负责执行民选政务官的政策。
理论上,最高行政长官担在其职权和任期内,管辖着整个行政机构。
但是理想与现实往往差距很大。
公务员,行政机构不一定能够保持中立,政务官也不一定能够控制行政机构。
以美国联邦行政机构为例,总统掌握着联邦行政权力,总统下属有总统办事机构,内阁和政府各部,独立机构。
总统办事机构主要有两部分,一部分是总统的幕僚机构,一部分是某些委员会,局等。
总统的幕僚机构和委员会,局等机构的主管官员属于政务官,与总统共进退,而委员会的其他官员属于事务官,属于高级文官。
内阁并不是宪法里明文规定的行政机构,而是与总统共进退的各部部长组成的,因为各部部长是由总统提名,参议院批准任命的,且各部部长直接向总统负责。
当部长进入内阁之后,总统可以随时撤换阁员,不经参议院批准。
独立机构不属于各部,是专门负责帮助,协调各部处理复杂事物的行政机构,它们由总统领导,向总统负责。
而美国的部长之下的大多数行政机构官员都属于事务官,属于文官体系。
美国三权分立体制,分权制衡原则对文官制度有着重要影响,除了文官制度的共同特点之外,主要由文官组成的美国行政机构,在财政拨款,权限上受国会的影响,同时司法机构的宪法审查,司法判例等都对美国行政机构,美国文官产生影响。
有时,为了获得财政拨款与更大自主权,美国行政机构往往在政策的执行上并不会总与总统,各部部长保持一致,美国国会,司法机构也会借着行政机构对总统进行制约。
总统领导下的行政机构并不是铁板一块,总统及各部部长并不能很好的控制其下属的行政机构。
这也是美国政府再造的一个重要原因,加强美国行政机构高层官员对行政机构,公务员的控制,更好的贯彻其政策。
第三章主要讲的是五项战略实施的后果。
核心战略主要是在于掌舵与划桨的分离。
在原有行政体制下,各部部长往往不能很好的控制下属的行政机构,而且在资源,权力的划拨上比较僵化,不关要给整个部门定宏观的体现这一阶段民选官员的政策,有时也得对下属行政机构负责。
而实施核心战略后,部长只需专注于部门的目标,战略的制定,如书上所说的,是董事会的角色,改变那种以前的董事会与总经理合二为一的角色。
而部长们能够更加灵活有效的控制行政机构,通过对输出的控制,运用绩效管理等方法,直接对执行机构的行政长官进行控制,不必对具体事务负责,在决策层面上提高了效率,这是掌舵方面。
而在划桨方面,管理者也就是行政长官也得放弃从前的整个其行政部门的决策与具体事务的负责,放弃微观管理,而改为一种协调,领导,服务的角色。
可以这么说,核心战略不关专注于高层与具体行政机构的决策,执行分离。
更是每一个行政层级的核心战略,决策与执行的分离,是打破集权体制,实施分权战略的体现。
顾客战略要求将从前对上司的负责的等级制度及命令链变为对顾客负责,取悦顾客,通过竞争性选择等方式,将评价公共服务质量的决定权交给公民。
后果战略则通过绩效管理,企业化管理,有序竞争等方式,对政府及其公共组织优胜劣汰,并将许多资源和职权下放到社区,交由社区行使。
后果战略最大的意义也许不在于提高效率,而在于建立一个强大的社区组织,使得政府更加向有限政府,小政府前进,也是民主的进一步深化。
控制战略则变更了公共管理模式,由高层命令,规定变更为变更为社会的实际需要为命令的来源。
文化战略则是使上述四项战略的内涵真正内化为雇员心中认可的目标。
也就是说,政府再造是以打破文官制度的基础公务员终身制为突破点,使用各项再造工具,以实现中央集权向分权,以命令导向向结果,社会需要导向的转变的公共管理体制的改革。
公务员终身制的打破,使得各项人事制度发生变化,整个文官制度动摇,打破公务员之间的非正式的牢固的个人关系,打破公务员制度的僵局和公务员文化的阻碍。
而各项战略,工具的实施,则进一步深化转变政府的行政体制。
达到政府的专业化,社会的全能化,民主的扩大的目的。
第五章主要讲的是后果战略的三种方法,有序竞争,企业化管理,绩效管理。
其实通观全章可知后果战略的核心在于竞争,方法的核心在于绩效。
原有官僚系统构成的政府与公共组织垄断了大量的公共服务,这样使得整个公共服务市场变成了卖方市场,寡头市场,消费者处于弱势地位,无法选择更好的公共服务,尤其是当他们都为此交过税,而且税费不低。
同时,公共组织也可以来要挟民选官员,下拨财政拨款。
然而公共服务质量并不能提高,民选官员成为了替罪羊,选民会用选票让民选官员走人,却没有办法让官僚系统解体,让那些冗员走人。
原有官僚系统里的公务员按规章制度办事,但规章制度通常都是最低限度的要求,而且规章制度并不能很好的跟上时代的脚步,所以公共服务质量总是在最低要求线上。
后果战略想要打破这种评价体系,就引入了绩效这一全新的评价方式,评价方式的转变势必引起公务员行为的改变,因为绩效的引入也转变了工资,奖金,待遇等等与公务员生活关联最密切的物质发放的方式,所以绩效是一个杠杆。
而绩效又有三种不同的方式,体现为有序竞争,企业化管理,绩效管理,而区别在于评价者不同。
有序竞争通过将那些适宜外包或者竞标的公共服务进行竞标,私人公司,私人机构和原有的公共服务机构都可以参与竞标,而中标之后,对于原有公共服务机构来说,中标之后,政府会给出些奖励措施,不管是经济还是心理上的,比方说是增益分享。
而私人公司竞标,中标之后,则有市场规律的作用。
如果说,没有办法合同竞争,那么政府也会采取与其他优秀组织进行对比,通过竞争标杆进行绩效测量,实现竞争。
而企业化管理则更加直接,政府将某些可以付费的公共服务提供的公共机构变更为自负盈亏的公共企业,直接对口消费者,让市场来决定。
这样的转变效果最好,因为有序竞争的评价权和评判标准主要在于管理者而不是消费者,某些时候并不能很好的评判公共服务质量的高低。
企业化管理将公共服务置于市场之中,让消费者运用货币选票选择,效果直接明显。
绩效管理则是一种更加保守的变革方式,是有序竞争的保守版本,它的评价者主要是政府,政府运用多种激励方式去鼓励雇员作出变革,创造绩效,创造成绩。
实际上绩效管理这种保守的变革方式比较稳定,不容易引起民选官员和公务员的敌视,效果也不错,是一种复杂环境之下的良好,把稳的改革方案。
三种后果战略实施方案的核心都在于竞争,因为竞争可以最大可能激发人的创造力,活力,激起人们的斗志与危机感,用竞争将铁板一块的官僚体系打破,将公务员转化为雇员,将公务员从物化中解放出来,让他们充分体会到政府工作带来的自豪感,责任感还有随之而来的客观的经济效益,这会形成一种新的充满活力的组织文化,让人们不再想回到过去。
第六章主要讲的是顾客战略,顾客战略建构在后果战略上,后果战略打破了官僚制的评价体系,而评价体系的基础在于顾客,虽然评价体系是政府为表象,但实际上最终的负责对象是顾客与法律,政策。
但是,顾客战略与后果战略则是相辅相成的,后果战略的评价体系中的核心一绩效,是基于顾客的需要,由高层机构将需要抽象化为使命与愿景,同时又用后果战略将其细化为可量化,方便考评的绩效方案。
顾客战略有三种途径,第一,让顾客选择公共组织,第二,允许顾客控制资源,第三,顾客质量保证。
顾客战略的体现之一在于公民宪章,可控操作性极强的规章制度来保障顾客的权益,但顾客单纯选择公共组织并不能产生作用。
这并不同于市场,在市场中,顾客的离去往往意味着商品和服务无法销售出去,则会导致亏本,但这还是相对于完全竞争市场来说的。
在公共组织中,公共组织的资金来源主要依靠政府下拨,所以单个顾客的放弃并不能产生多少效果。
此时,如果顾客控制公共资源,这种情况就会发生变化,杠杆就会向顾客倾斜。
比方说美国学区制度改革,如果顾客选择了别的校区的学校,政府划拨给财政资金也会发生变化,这主要是因为政府会发给父母教育券,这种教育券意味着政府在孩子身上的财政资金投入。
顾客就可以用教育券来支付去别的学区学校的费用。
而原有学校就意味着失去了这份财政资金,虽然只是一份,但是有非常强的累积效应,就像堆雪球一样,因为学校得到的财政资金是灵活使用的,少了一份,就意味着别的地方的缺口无法堵住。
而这样做的最大意义在于真正以人为本,学校得到的每一分钱,意味的不仅仅是钱,而代表着一个学生。
顾客的需求有时会与民选官员制定的政策,当地议会的政策,当地法律发生冲突,这个时候,应当优先的是后者。
这体现了一种法治,规则至上的价值观,虽然民众是国家主权者的所有者,但仍然要接受法律的约束与仲裁,这体现了规则对多数的制约。
虽然顾客需求很重要,但是政策的出台是代表着民众的议会,民选官员制定的,从法理上来说,就是民众自己制定的规则,每一个人都要遵守自己定的规则。
这有利于维护政府和法律的权威和社会秩序,一个社会需要民主自由也需要法律,秩序,权威。
我着重关注了控制战略,因为控制战略改变了资源和权力的分配方式,相对应的是责任的承担方式,负责对象就发生了重要的改变,这是一种深刻的变革。
控制战略的本质在于改变了权力和资源的分配方式,业务部门或者业务团队通过承诺绩效,而获得了高层下放的具体业务所需要的权力和资源。
而高层部门则通过下放业务所需权力和资源,来解放了自己微观管理的繁重任务,专注于宏观政策和绩效测量方向,更好的控制中低层。
表面上的分权提高了效率,实质上这种集权方式的改变,是权力及资源的重新分配,已求达到合理化的目标,高层机构通过放弃,获得了更多。
控制战略对权力及资源分配的改变是通过对官僚制的再造,具体是通过对科层制的改造而完成的。
原有的组织结构是严格的科层制,高层机构下属多个部门,多个部门下属若干个基层部门,这样的设计有它的优势所在。
官僚制用等级森严的科层制明确规范了上下级关系,法理化的职位赋予人以权力,受过专门训练的官僚精英分属不同部门,体现了行政专业化的趋势,有利于提高效率。
按照法律,法规,接受上级命令办事有助于杜绝腐败现象得发生,也有助于减少错误。
以科层制为代表的官僚制体现了控制,制约,怀疑人的价值倾向。
官僚制在20世纪初叶,中叶显现出了极大的优势,它与大工业生产,全球化的深化相对应,提高了行政效率。
但是这一制度在20世纪中叶及后半叶受到了严重的挑战。
本章主要讲的是控制战略,我主要从控制战略所依附的组织结构来谈官僚制的科层制面对的挑战。
20世纪中叶,西方主要国家面临着滞胀和凯恩斯主义经济学失灵的困境,经济发展停滞,福利减少,新古典经济学派迅速发展,其学说得到大量西方政要认同。
同时,西方主要国家国内民权运动高涨,社会矛盾激化,美国,英国,新西兰等西方国家的公共行政体系僵化,效率低下,引起了选民的不满,进而威胁到了民选官员的政治选举。
因此在民众的压力之下,民选官员和高级事务官以及官僚系统中锐意革新的人逐步接受了新公共选择理论,新公共管理理论,改革政府行政体制。
这是政府再造的背景。
官僚制所依靠的科层制的命令传递模式和权力,资源的分配模式使得大量权力和资源集中于高层机构,而中低层机构,特别是业务部门缺少相应的业务处理权力和资源,难以及时将问题在基层处理,只能够层层上报,效能降低,浪费资源,问题大量积攒。
而高层机构的决策也是层层下达,难免决策失真,而不少决策是关于具体的业务方面的,高层不关要承担宏观政策的任务,还要承担大量的微观管理和相应的绩效责任,高层机构任务繁重,效能降低。
总的来说,科层制的权力及资源分配层层减少,而责任则由下及上层层递增。
整个组织效率低下,缺少回应,权责不清,下级回应的是直接上级,而不是相关公民,下级也容易推卸责任给上级,上级压力较大,没有能力高效的处理行政事务。
这些缺点使得整个政府组织在面的日益多元的社会需求和相关利益群体的时候,反应退钝,浪费资源,民众十分不满。
控制战略以改变权力及资源的分配方式为本质,通过改变命令链的传输方式和组织结构,运用组织,雇员,社区等三种授权方式来实现官僚制的变革,实现组织的扁平化,团队化,取得良好的绩效。
控制战略实施之后,新的组织结构相较于原有的组织结构最大的区别有两点,一是,层级减少,扁平化。
二是,打破了职能仓,实现基层工作人员团队化。
在权力和资源的分配情况上,最大的不同是基层部门,基层工作团队得到了授权,拥有了可以完成绩效的业务权力与资源,比方说人事,采购,预算等权力。
而高层机构则保有了制定宏观政策,绩效测量,监督的权力。
而高层不再涉及微观管理,中层的任务在于监督下级组织,防止下级组织屯权,协调上下级之间的资源,权力流动。
基层组织和基层工作团队在于使用得到的权力和资源,肩负起相应的责任,完成绩效。
相应的监督与制约不再是那些束缚手脚的,旨在监控职员的不必要的规章制度,而是基本规范,法律,绩效。
科层制的官僚制度与控制管理过后的行政体制对雇员的假设有所不同,也可以说是对人性的认识不同,前者将人异化为齿轮,主张人性恶,需要大量外部监督。
而后者则肯定人的主观能动性和自控力,主张人性善,强调基本监督与职员自律相结合,这也使控制战略建立的哲学基础。
从组织结构的设计上来看,控制战略下的组治结构更加灵活,有效。
各个部分各司其职,拥有足够的权力和资源处理各个层级面对的问题。
大量的基础性事务能在基层完成,提高了效能,工作团队能够灵活有效的处理复杂事务,而不必像之前那样通过繁琐程序和规定调用其他部门专业人员。
培养了职员之间亲密的关系,增强了团队凝聚力。
控制战略与之前的其他战略联合使用,能够实现政府组织面对相关利益群体的呼声,由上到下的命令链,变为由实际情况决定的命令链。
基层工作团队不仅要对顾客负责,这是绩效的基础,也服从上级和民选官员的大政方针,上下的压力与驱动力,能够规范基层工作团队对权力及资源的使用。
层级减少,组织扁平化,使得高层能够通过绩效直接测量基层组织,了解基层情况,从而更好的制定方针,政策,管理幅度变宽,高层机构看上去失去了权力,实质上他们获得了更大的权限来控制组织。
从美国的情况来看,看似中立的官僚组织难以中立。
官僚组织在财政预算,人事上受到立法机构的极大限制。
由于社会的发展,专业化程度的加深,立法机构拥有大量的专业人员,立法机构也面临着官僚化的情况,因而立法机构在出台相关的法律的时候,特别是预算,掺入了许多规定,无形中进行了大量的微观管理。
因而官僚机构某些时候不得不越过民选官员而讨好立法机构。
民选官员是政府的代表者,是政策制定机构和政策执行机构的统一代表者,而民选官员却很难控制官僚机构,某些政策难以贯彻落实。
因而5C战略为代表的政府再造,特别是控制战略,是民选官员力图打破传统的官僚制权力,资源的分配方式,命令下达方式,利用绩效来掌控官僚机构的尝试。
整个控制战略可以总结成这样,达成使命与愿景,配合其他战略制定相关绩效方案,授权基层业务组织,进行财政,人事,采购体制改革,下放业务部门所需的财政资源和人事,采购权力,并让基层组织承担相对应的责任。
减少层级,合并部门,团队化管理。
绩效,法律,基本规范监督,制约。
任何授权模式,控制战略模式,都是这种模式的体现。
文化战略可以起到将变革变为组织文化,变为组织成员改革内驱力的作用。
任何权力的行使都需要被执行者内心的认同,这种认同是权威的来源之一,较强的权威会和原有的权力起到叠加作用,而较弱的权威则会削弱原有的权力,可以说权威是权力的充分条件。
而权威则与文化,人的心理相关,因此政府再造的一个不可或缺或者说至关重要的战略便是文化战略。
首先,广义上的官僚制是一种工具,它可以在资本主义民主社会使用,也可以在封建主义君主国家使用。
其次,虽然官僚制是一种工具,但官僚制为主体的行政机构里会产生独特的官僚文化,有人存在的地方就会产生文化。
官僚文化起到了行政机构中的润滑剂作用,同时也是行政机构的潜规则的体现。
在美国汉学家孔力飞的著作《叫魂,1768年中国妖术大恐慌》一书中,我们可以看到在达到中国君主专制制度最高峰的康雍乾时代,君主在平时也很难牢固的控制官僚制,通过某些突发事件,君权才得以强力的突破常规的官僚体制。
而原因之一,便在于官僚文化柔性抵制。
因此,政府再造的改革遇到的最大阻挠在于官僚文化的抵制。
还是要借助以科层制为表现之一的官僚制来分析旧的官僚文化。
从内部来看,职位产生了权力,法理化压抑着人性,压抑着个人魅力产生的权威。
上级比下级拥有更多的权力和资源,僵化的法规。
公务员专业化,缺乏交流。
从外部环境来看,官僚制下的行政机构不时卷入政治斗争中,面临着司法机构,立法机构,民选官员与民众,媒体的批评与轻视,甚至是敌视。
因而产生了谨小慎微,高高在上,不敢革新,墨守成规,敌视创新的官僚文化。
4C战略处处都涉及到了职员舒适的文化环境的改变,这会引起组织职员的恐慌与抵制,所以文化战略至关重要。
值得注意的是文化的核心或者说杠杆在于范式,范式是一种假设,是关于对何种对世界和与世界关系的看法,在此之下,便是习惯,这种习惯是处理事务的模式。
这两者是文化战略的核心变革之处。
围绕着这两个核心,本书提出了旨在改变雇员习惯,鼓励创新的方法。
首先是范式的改变,范式的改变直指组织成员内心的假设和模式。
运用特例,正反两面表达出原有的官僚制不起任何作用。
将特例抽象为新的明确的范式,以便组织成员能够依照新范式办事。
给人们留足时间,以逐渐适应新的范式。
最值得注意的一点是有人可能不按新范式办事,或者说按新范式办事遇到了失败,只要不是主观故意,或者是原则问题,都应该得到宽恕,而减少改革阻力。
改变习惯涉及到组织成员第二个核心文化,习惯是处理问题的模式,有利于提高工作效率。
那么改变文化可以通过组织之内的横向与纵向交流,也可以通过组织外交流,通过交流打破组织成员固有的习惯和认识,俗话说,不破不立,这是破的部分。
通过鼓励建立新习惯的仪式来庆祝成功,通过反思,深化,通过在制度上重新设计工作流程,永久性的树立新的习惯。
文化战略的重要性就在于它会将外在的变革压力内化为组织内部主动变革的强大动力。
讲到这里,这本书接近尾声了,第九十章主要是对这本书的总结。
整个政府再造的逻辑应当是这样的。
使用核心战略,在宏观上分清楚政策制定部门与政策执行或者服务部门的职能与工作,这是政府再造的逻辑基础。
使用顾客战略,以顾客为导向,产生愿景和使命,同时结合使用控制与顾客战略,细化愿景与使命成为绩效,打破传统的决策模式和权力,资源的分配模式,使基层组织和机构获得权力,资源达成绩效。
同步使用文化战略,使前4C战略内化为组织范式。
核心战略解决的问题是组织不同层级的分工问题,力图厘清组织各个层级的关系。
顾客战略解决的是政府等公共组织原则上,技术上对谁负责的问题。
顾客战略是控制和后果战略所依靠的绩效产生的一个重要来源。
而后果战略则力图解决组织对顾客负责这一问题之后,如何将顾客的偏好设计成量化的可供测量的绩
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