公共治理下的上海市经济适用房制度研究正文.docx
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公共治理下的上海市经济适用房制度研究正文
摘要
从1998年开始,经济适用房制度随着“房改”的启动在全国各地迅速兴起已累计了多年的经验基础,在解决中低收入家庭住房问题与保障他们居住权利方面取得了不错的成效。
本文通过对公共治理下经济适用房制度的研究,对中国与新加坡这两个国家在经济适用房政策上所取得的成果与不足进行对比分析,借鉴美国最佳案例得出经验与启示。
针对上海展开了实证研究,详细分析了我国经济适用房制度在实施过程中所取得的成就与不足,并在此基础上提出了相应的政策优化建议,主要包括共有产权房,限价房,人头补贴等对策。
关键词:
经济适用房,公共治理,上海
Abstract
Since1998,affordablehousinghasbecomemoreandmorepopularacrossthecountrywiththepolicyof"housingreform".Ithasaccumulatedexperienceofmanyyearsandachievedgreatsuccessinthefieldofsolvingthehousingproblemsoflow-incomefamilies.Thestudyisconcernedaboutthepolicyofaffordablehousingfromthepointofpublicgovernance,thenittakescontrastwithChinaandSingapore.ThethesislaunchesalotofempiricalresearchforthecityofShanghai,anddiscussestheachievementsandproblemsofaffordinghousinginourcountry.Finallyitgetsthecorrespondingoptimizationsuggestions.
Keywords:
affordablehousing,publicgovernance,Shanghai
目录
1.引言1
1.1研究背景与意义1
1.2研究方法1
1.3相关概念的界定2
2.我国经济适用房制度概况4
2.1我国的住房保障制度经历的的四次变革4
2.2我国住房保障制度成功的方面5
2.3我国经济适用房制度存在的问题5
3.国外住房保障制度对我国的启示8
3.1新加坡组屋制度8
3.2美国混居政策10
4.上海经济适用房制度发展状况与成效分析12
4.1上海住房制度发展历程12
4.2上海经济适用房制度现状分析13
4.3上海经济适用房制度取得成效14
5.上海市经济适用房制度中存在的问题分析15
5.1界定指标模糊不清15
5.2政府监管不力与职能缺失15
5.3住房公积金覆盖率低16
5.4价格限制引发边缘化和贫困化16
6.优化上海市经济适用房制度的对策建议17
6.1共有产权房的开发与利用17
6.2限价房制度的使用18
6.3从“砖头补贴”向“人头补贴”的过度20
7结论22
参考文献24
致谢25
1.引言
1.1研究背景与意义
住房是关系国计民生的重大经济问题和社会问题,解决好社会低收入阶层的住房问题,是城镇住房问题的难点和重点,也是政府的重要职责和住房政策的主体目标。
由于经济适用房在我国住房供应体系中占据着重要的位置,因此对经济适用房制度及其现实执行情况的研究就显得十分必要。
我国的经济适用房制度始于1994年,国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》首次提出建立以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。
2004年4月《经济适用住房管理办法》由建设部、国家发改委等部门颁布施行,对新形势下经济适用房政策加以规范,指导各地经济适用住房管理。
经过这十多年的政策实施,在满足城镇广大中低收入居民住房需求方面发挥了积极的作用,不仅使许多中低收入家庭实现了多年的住房梦想,改善了住房条件,更是极大地促进了我国房地产业的发展,在一定程度上刺激了消费、拉动了内需,为我国国民收入的增长做出了一定的贡献。
但是我国的经济适用房制度,无论从理论研究上还是从实践发展上都与发达国家相类似的公共住房理论及实践有一定的差距,随着经济通用房的开发、建设并不断投入市场,一些政策性弊端就逐渐暴露出来,对经济适用房市场的发展造成诸多负面影响。
如果不针对经济适用房所产生的问题提出切实有效的完善方案,那么,则有可能影响公平原则的实行以及我国经济适用房等住房保障制度为基础的住房保障体系的顺利实施;处理不好,甚至会导致社会矛盾的产生,影响社会的稳定。
住房保障制度是关系到社会稳定和经济长久发展的大事,由于以往国内的研究偏向于理论层面,忽视了对其实践发展上的关注,因此在后面的论文中,将会通过对于理论的学习与理解,有机的结合对上海的实证发展研究,对经济适用房制度做出深入的剖析与阐述。
总之,研究经济适用房问题在理论学习与实践研究两个方面,都有着一定的理论意义和现实意义。
1.2研究方法
本研究主要采用定性研究方法中的文献综述法,案例分析法与访谈法。
文献综述法:
本文通过大量查阅参考相关文献,做出文献综述,在此基础上,对公共治理的定义以及经济适用住房的现状有了初步的理解与掌握。
案例分析法:
通过新加坡组屋制度与美国混居政策的成功案例分析,对比中国住房保障体系制度,总结他们住房保障体系上的成功经验,从而归纳出对我国经济适用房的启示。
访谈法:
通过亲身采访地方保障局资深住房管理员工,进行一对一的采访,记录他们对经济适用住房未来几年的看法与感受。
通过多种定性研究方法的综合,理论与实际相结合的做出公共治理下经济适用住房的研究论文分析。
1.3相关概念的界定
本文基于经济适用房与公共治理在相关概念上的界定,对经济适用房与公共治理的相关涵义做出简要阐述,为公共治理下经济适用房制度的研究打下理论基础。
1.3.1经济适用房的涵义
2004年由建设部、国家发改委等相关部门出台的《经济适用住房管理办法》中规定:
“经济适用房,是指政府提供优惠政策,限定建设标准、供应对象和销售价格,具有保障性质的政策性商品住房。
”
刘勇健(2009)针对经济适用房的特性,认为经济性和适用性是经济适用房所具有的双重特征。
所谓“经济性"是指经济适用房的价格与中低收入家庭的收入水平是相适应的,经济适用房与市场上其他商品房相比而言其价格相对低廉;所谓“适用性"是指在不降低经济适用房建筑标准和建筑质量的前提下,更加注重经济适用房的实际设计标准和最终使用效果,即强调经济适用房的实用性。
而范晓平和刘清海(2008)则从适用房的类型做出定义,他们认为经济适用房是我国在城市住房体制改革过程中为应对新的社会经济形势.由政府推出的适合中低收人家庭承受能力、具有社会保障性质的特殊商品房类型。
它是我国早期安居工程、统建解用房政策的延续,适应我国经济社会的发展需要。
总之,经济适用房是由政府财政支持,集住房的经济性、适用性为一体且兼有社会保障性质的一种利润率较低的商品房。
1.3.2公共治理的涵义
由民选的、法定的、或者约定的公共机构行使公共权力来管理社会共同体、维护公共秩序、提供公共物品以实现公域之治,这是社会得以存续的一个基本前提。
公域之治尽管有多种模式,但国家管理模式与公共治理模式无疑最具代表性。
对于“管理”,中国的公众和学者恐怕都不会陌生。
至于“治理”,我们或许因为家喻户晓的“综合治理”似乎也不太陌生,但事实上,引进、解释、援引和关注“公共治理”概念却为时不久。
“公共治理”中的“治理”译自governance,国内行政学者对该词的译法主要有两种:
一是俞可平等将其译作“治理”;二是毛寿龙等将其译作“治道”。
在词源上,governance一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵,长期以来一直与government一词交叉使用,主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。
自从世界银行在其1989年的世界发展报告中首次使用“治理危机”这一概念之后,“治理”概念便迅速进入政治学、经济学和管理学视野当中,并被赋予各种含义,出现多种用法。
按照全球治理委员会于1995年在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告的定义,治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。
依据指向的不同,治理可以分为两种基本类型:
一是指向私域的私人治理,例如公司治理;二是指向公共领域的治理,亦即公共治理。
公共治理的随着近几年逐渐兴起,目前已被广泛在公共领域谈论。
本着由效率优位向绩效优位转移的原则,西方各国实行了将国有企业私营化、公共事务管理民营化合政府业务合同化的行政改革,使众多非政府部门实体参与到公共事务的管理中来,形成了公共治理主体多元化的局面,由此,多元化是公共治理的核心属性。
郭正林(2004)认为,“公共治理就是在一定范围内多元主体对公共事务的协同管理过程。
”它包括四层含义,其一,公共治理的内容是公共事务管理,因此“公共治理”也可以简化为“治理”二字;其二,治理行为者是多元的,具体包括政府、公共部门、第三部门或非政府组织、企业及社会志愿者;其三,治理的方式不再以强迫和压制为主,而是主要依靠民主协商、合作互助及网络化管理,等等;其四,治理的目标函数是多元的,而最终是为了社会的协调发展和全面进步”。
公共治理主体的多元化特征预设了治理方式与政府管理模式的差别。
从行动者来看,政府管理的主体是政府与公共部门,而治理的主体除了政府和公共部门外,还包括NGO或第三部门、私人机构及志愿者。
2.我国经济适用房制度概况
我国的住房政策经历了计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程,住房保障政策也伴随着住房制度改革的推进和深化而不断发展与完善。
改革开放以来,我国的住房政策打破了在计划经济体制下,城镇居民住房由政府统一规划、建设,并实行以实物分配为主和低租金的政策,转而走向自由市政策,它对住房政策进行一系列调整。
2.1我国的住房保障制度经历的的四次变革
我国的住房保障制度从1994年开始,经历了四次重大变革,分别为:
酝酿探索阶段、启动发展阶段、徘徊转型阶段、政策加强阶段,不断演变与完善,相信在不久的将来,我国的住房保障体系会取得明显的成就。
2.1.1酝酿探索阶段(1994—1997)
1994国家原建设部以建房[1994]第76l号文出台了《城镇经济适用住房建设管理办法》,文中明确了经济适用房是“以中低收入家庭为对象,具有社会保障性质”的住房,同时,也对经济适用房的对象认定、资金来源、成本和价格以及管理等进行了相应的规定。
2.1.2启动发展阶段(1998—2006)
1998年:
停止福利分房,建立市场化体制:
1998年国务院发布了《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号文),该文件宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化。
2004年由原建设部等部委联合发布的我国第一部《经济适用住房管理办法》中,对经济适用房的开发建设、销售、管理作了规定。
其定位也由住房供应主体改变为“具有保障性质的政策性商品住房”。
2.1.3徘徊转型阶段(2007-2009)
2007年:
“24”号文公布,出台保障新政2007年国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若于意见》(国发[2007]24号文),提出进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和改善经济适用住房制度,着重解决城市低收人家庭的住房问题,并提出相关的配套政策和工作机制。
新办法的主要特点是强调了经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接、经济适用住房购房人拥有有限产权,此外还用更多的细则限制了经济适用房用于投机。
2.1.4政策加强阶段(2010-至今)
住房城乡建设部等七部门联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,弥补了长期以来“夹心层”住房政策缺位。
然而随着时间的推移,经济适用房建设、管理、销售过程中偏差越来越大,远离了预期目标,也逐渐暴露出越来越多的问题。
2.2我国住房保障制度成功的方面
我国住房保障制度有着一定的历史,在历年的实施过程中,已积累了相当的经验与心得,根据不同时段不同人群有着相应的完善体系,改革开放以来,我国的住房制度更是有着长足的进步,不断发展建立完善的体系框架。
2.2.1房地产业快速发展,城镇居民的居住水平得到较快改善
城镇居民普遍具有改善居住条件的愿望,住房制度改革的启动,居民收入水平的不断提高,使刚性的住房需求快速增长。
我国住房制度的市场化改革,有效地发挥了市场在配置住房资源方面所起到的作用。
住房需求的增长和住房制度的改革,一方面快速培育了我国的房地产市场,另一方面推动了房地产及其相关产业的迅速发展,目前房地产业已经成为我国国民经济发展的支柱产业。
同时,居民的居住水平得到较快改善,全国人均居住面积从改革初期的7平方米发展到现在的近30平方米,这是我国住房制度改革所取得的最显著成效。
2.2.2初步形成适合我国国情的住房保障政策的基本框架
上述三个关于住房制度的主要文件表明,我国已经形成住房保障政策的基本框架,就是以廉租住房制度、经济适用房制度、住房公积金制度等几项制度为主要内容的住房保障政策基本框架。
2009年温家宝总理在政府工作报告中提出:
“积极发展公共租赁住房”,“加快发展二手房市场和住房租赁市场”。
公共租赁住房主要解决流动人员中的低收入者、农民工、新就业人员等“夹心层”人群的保障性住房。
因此,公共租赁住房也将进入住房保障供应体系。
为此,我国住房保障政策的基本框架包括:
廉租住房制度、经济适用房制度、公共租赁住房制度、住房公积金制度等。
这些制度是基本适合我国国情的住房保障制度,为今后我国住房保障制度的发展定下了基调。
2.2.3.因地制宜探索住房保障制度实践的主要经验
目前,我国的保障性住房是以廉租房和经济适用房两房为主:
在廉租住房制度方面,由于进入门槛比较高,中央政府颁发的相关文件也有比较明确的制度安排,其保障方式主要实行实物配租、货币补贴、租金减免等。
在经济适用房制度方面,其涉及的保障对象是中低收入群体,保障面扩大了政府的压力也很大,在经济适用房政策框架基础上,一些城市政府为解决不同群体的住房困难问题,进行了因地制宜地积极探索。
2.3我国经济适用房制度存在的问题
经济适用房的使用虽然在很多程度上帮助中下收入群体解决了住房保障问题,然后,随着其不断的深入使用,我国经济适用房制度开始产生越来越多的问题,如界定对象不明,寻租行为泛滥,公积金保障力度不够等,它们很大程度上影响着经济适用房的使用成效。
2.3.1购买对象界定不准,涵盖面过广
购买对象的界定不明是目前经济适用房政策中的最大问题与障碍,它使经济适用房的经济性不能真正发挥。
根据国务院1998年23号文件的规定,经济适用房的购买者是中低收入家庭,但如何根据我国国情和地区的实际情况来界定中低收入家庭是对经济适用房购买对象界定的关键。
有些经济适用房开发商把销售对象定位在收入偏高的群体,这明显违背了经济适用房的建设目的和财政补贴的支付原则,不仅没有解决中低收入者的住房问题,反而产生“劫贫济富”的负效应。
公共治理结构关涉利害相关者的公民资格。
因为参与公共治理意味着对公民共治权利的承认,表明利害相关的公民都是公共问题的影响者,都具有参与治理公共问题的权利。
受公共问题影响的公民,都应该相互承认并彼此尊重各自的共治权利,不压制和剥夺其他利害相关的公民的共治权利,而目前公共治理中,却存在严重的界定对象不明问题。
2.3.2寻租行为泛滥
由于中央政府将权利下放到地方政府,一定程度上便缺少了对住房管理的监控力度,而在实际管理中,政府只规定经济适用房的最高限价,而具体的房价则由开发商自行决定,导致虚列成本、增加建筑面积变相抬高价格的行为比较普遍,政府监管缺位导致经济适用房价格大大超越了城镇中低收入家庭的实际承受能力,严重违背了政策初衷。
许多房地产商暗中勾结地方官员,通过行贿的手段,为赚取其中的利益,导致“寻租”行为的泛滥,他们通过抬高房价,令中下层人民无法承担适用房的花费,因而导致经济适用房政策的实效。
武汉出现的“六连号”事件,是典型的内外勾结行为,既有道德范畴的问题,也有主管部门内部管理问题,以及资格审查机制问题。
这不是经济适用住房制度本身的问题,对欺诈问题,需要从法律法规上加大违规处罚力度,公共治理结构关涉协商合作的有效性,失去了法制性和公平性,公共治理的成效无法得到保证。
2.3.3住房公积金制度不够完善
目前的住房公积金管理,运作成本高、效益低,真正需要使用时手续繁琐,客户不胜其烦;甚至常有贪污挪用的情况发生,存在巨大安全隐患。
住房公积金实行的是个人账户积累模式,提、补“随高就低”,拉大了贫富差距。
从缴纳环节看,公积金由雇主和雇员依照工资的一定比例同时缴交同样的份额,纳入个人专户,所有权归个人。
这样,收人多者个人缴得多单位补得多,收入低者缴得少、单位补得也少,多者更多,少者更少,具有明显的“马太效应”。
虽然政府颁布了相关的法令、法规,但一些企业以种种借口抵制、逃避建立住房公积金、住房补贴制度。
即使在住房货币化分配相对规范的北京、上海等地,也仍有相当一部分人没有建立住房公积金账户,住房补贴未拿到手。
2.3.4聚居带来的负面效应
1978年改革开放以来,我国经济进入快速发展时期,居民收入快速提高,收入差距也随之扩大,与之相对应,以收入差距为标杆的居住空间分异现象开始凸现。
中高收入阶层随着购买力的提高,自由选择住处的能力明显增强,他们纷纷迁移至中高档次住区,而低收入阶层或者滞留于原来质量欠佳的老社区,或者迁移至购置区位和环境欠佳的城市边缘地带,社会弱势群体开始向劣势区位集中,外来农民工的进入进一步加剧了这一态势。
目前在中国许多地方大力推行的经济适用房政策,无形中将劣势群体聚居,贫困集中地区的居民在经济收入和就业方面处于非常不利的状况,而且还面临着不断恶化的局面。
地理隔离进一步加剧了社会隔离,不同社会群体之间缺乏积极的联系,使得劣势群体被主流社会抛弃,被其他社会群体排斥,这减少了他们工作和进步的机会。
此外,贫困集中地区高比例社会底层人口的集聚,创造了明显不同的社会背景,这些环境特性使得高度贫困地区犯罪率较高,对孩子的身心发展都尤为不利。
3.国外住房保障制度对我国的启示
中国,泱泱大国而人口也众多,住房问题不可避免的成为人们生活道路上的首要大事。
在先前其他学者的研究中,他们习惯借鉴美国、英国等发达国家在住房政策上的成功案例,但他们忽视了中国与其在国情制度上的差距,他们在地大人稀这样一个形势下所制定的住房保障体系在中国身上不一定能完全行得通,而新加坡与中国国情相似,值得借鉴,美国的混居政策又能很好的解决我国经济适用房目前劣势群体聚居所可能造成的不良后果,两个国家都有着相当重要的参考价值。
3.1新加坡组屋制度
新加坡可谓算不上发达国家,然而它在住房政策上成功的案例依然成为亚洲其他国家争相效仿的对象。
中国经济适用房与新加坡组屋两者之间存在许多相似点,在后面的论文中,将会从多方面比较他们在制度、问题、条件上的差异,从而找寻出适合中国国情可行性的改良方案与政策建议。
3.1.1制度背景
蔡羽婷(2009)的调查中显示新加坡土地面积小,人口却相对较多,住房建设成本高,一般家庭无力自行解决住房问题。
因而新加坡政府进行大规模的住房建设。
新加坡政府为解决住房问题成立了两个法定机构:
建屋发展局和中央公积金局。
建屋发展局所需的建设资金是通过资本市场获得的,但主要是依赖向政府的借款。
同时.政府在土地、劳动力和建筑材料方面要为建屋发展局提供必要的便利。
新加坡中央公积金局的公积金计划是一项强制住储蓄计划,以用于养老和失业救济的需要。
它由雇主和雇员各负担一半。
其缴交水平依经济发展而定。
推行这种制度顶筹了大量资金。
构成建屋发展局的重要资金来源。
3.1.2申购条件
新加坡申购组屋所要遵循的条件相当严格:
第一,有资格购买组屋者必须是新加坡公民或永久居民;第二,选房过程按照轮候制等候配售。
所有符合分配条件的同一区域申请者按其轮候顺序从可分配的组屋名录中依次选择其满意的组屋;第三,有房居民不能购买组屋;无房居民每户只可买一套组屋;第四,获得组屋后,五年之内不可出租,五年之后允许腾出半套出租,但房主必须与房客合住,等住满10年后,才可出租整套组屋。
最后,新加坡政府对于通过虚假信息、欺诈、卑劣手段,凭借其严厉的惩罚措施(5000新元罚款或6个月的监禁)和严密的公务员制度,确保了组屋建设及销售全过程的公平、公正与公开,如今新加坡住房市场实现了透明化与公开化的高水平品质。
3.1.3成功要素
住房公积金制度也是新加坡住房政策成功的首要功臣。
在包宗华(2001)出版的著作中,他查阅出新加坡从1955年开始推行住房公积金制度,迄今已有五十多年时间。
公积金是一种强制储蓄、限制使用的强制性社会保障制度,由雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例逐月缴纳。
其之后出台的公共租屋计划、家庭保障计划等使公积金逐步扩展到住房、医疗、养老保险等各个领域,使新加坡人民在不长的时间内实现了老有所养、病有所医、居有其屋。
新加坡政府规定,所有雇员都须参加公积金制度,每月缴交的公积金连同利息均归雇员个人所有,由公积金局统一管理,定向使用。
雇员55岁后领取公积金归个人养老所用。
平时可用于购房和支付雇员本人及直系亲属的医疗费用。
之后由于公积金适用于住房的比重越来越大,就成为政府建房、个人购房的主要资金来源。
公积金制度使国家“建得起”住房,家庭“买得起”住房,没有公积金制度,新加坡是不可能再短时间内解决好住房问题的。
3.1.4借鉴与启示
新加坡住房制度能在长达五十多年依然屹立不倒,成为亚洲国家在住房保障研究中竞相效仿的对象,依靠的不仅仅是政府单方的努力与要求,更多的是新加坡民众强硬的规章制度与民众自觉地服从与遵守,在方方面面的努力下才能达到如此满意的成就。
而中国,漫漫五千年历史长河,有着其自身的成就与成绩,然而在当代,在公共住房方面,经过数次的改革,却始终无法实现一个令大多数民众都满意的效果。
房价过高,经济适用房既不“经济”也不“实用”,穷人还是无法承担廉租房的费用等等,不断出现在各大报纸新闻封面上,尽管政府多次呼吁要降低房价,却仍然发现房价只升不降,其实除了一些制度上的问题,与政府官员廉政,舆论监督,体系的完善都息息相关。
如何正确借鉴新加坡的经验,建立适合我国实际情况的住房保障机制,不仅是当前中国住房制度改革面临的一个迫切任务和重大课题,更是政府面临的一个主要问题。
通过研究新加坡与中国住房制度的比较,同时也参考了一些其他国家的成功案例,从一定角度归纳得出下面几个启示:
首先,住房模式的选择应基于本国的国情出发,住房公共政策作为公共治理的一部分,是每个国家的政府都面临的公共问题,它没有一个固定的解决模式,关键是要与本国的国情、低收入家庭的需要等因素很好地结合起来,不能盲目的效仿其他国家的现成模式。
在新中国成立初,政府干预计划配置住房取得了很好的成效,那是因为住房需求紧张,但当住房需求缓和的时候,还是应该充分发挥市场机制,促进消费带动生产,那样才符合中国特色社会主义的发展。
其次,我国的住房制度应与时俱进,不断变化,它是一个长期发展的产物。
低收入家庭住房问题的根源,不在住房本身,而在于贫困,而解决贫困问题,是个长期、艰巨的任务,所以说,住房问题也是一个长期性问题。
在大时代的节奏下,不断根据中低收入居民的状况来改进住房制度,建立动态平衡,而不能为求立竿见影的效果而本
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