实施税源专业化管理的现实思考和探索.docx
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实施税源专业化管理的现实思考和探索.docx
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实施税源专业化管理的现实思考和探索
实施税源专业化管理的现实思考和探索
税收管理员制度自2003年推行以来,对实现“管户与管事、管理与服务、属地管理与分类管理”发挥了积极作用。
但在具体实践中,暴露出管理员管户的被动性、盲从性和无序性,权力过于集中的问题尤为突出。
对此,尝试取消现行税收管理员制度,推行专业化分工管理成为各级税务机关的重要课题和实践任务。
税源专业化管理不仅符合了当前税源管理基本要求,能够不断提高管事的针对性和实效性;同时,对管理员过于集中的权力得到有效分解,从一定意义上降低税收执法风险,为干部公正执法、安全执法创造良好环境。
市场经济是讲求成本和效率的经济,而成本的降低和效率的提高,是通过合理分工和资源的优化配置来实现的。
具体到税收征管,就是要在合理分工的前提下,实行税源专业化管理。
所谓税源专业化管理,就是根据纳税人的实际情况和管理的不同特点,通过建立一支高素质的税收管理专业人才队伍,优化人力资源配置,探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理,达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。
实施税源专业化管理,积极推进税源管理科学化、精细化、专业化,符合现代税收管理发展趋势,是新形势下创新税收管理,落实科学发展观的必然要求。
一、税源专业化管理方式优缺点分析
(一)分行业专业化管理。
在一定范围内打破地区界限,按照行业系统和隶属关系,设立专业管理岗位(有条件可以做机构的调整探索),明确税收管理员及职责定位,进行税收征管的一种管理形式。
这种管理形式尤其优点:
便于税收管理员了解同行业内各纳税人的经营管理和纳税情况,可以对同类企业经营活动进行对比分析、发现问题。
但也有不足,毕竟所管户分散,容易出现漏征漏管。
因此,分行业管理形式一般适用于市区税源管理单位,因为市区工商业户比较集中,行业分工比较清晰。
(二)分规模专业化管理。
就是要在一定范围内打破地区界限,按纳税人的经营规模,设立税源专业管理岗位,明确税收管理员,进行税收征管的一种管理形式。
这种管理形式的优点是,能抓住不同经营规模企业在内部控制和会计核算水平等方面的差异,采取有针对性的管理措施。
比如,对大型企业集团重点突出税收服务性调研,优化税收服务,定期开展税务审计,引入中介机构进行纳税鉴定等;对中型企业重点突出纳税评估,促进规范核算;对小企业重点突出税务稽查,促进建账建制。
这样,税收管理的针对性就更强。
这种管理形式的缺点是,规模划分标准很难准确界定,少数企业经营规模与会计核算水平也可能不相适应。
(三)分税种专业化管理。
这是当前最普遍的分类管理,只是按照科学化、精细化的要求,需要在更专业化的税种管理机制上进一步拓展。
也就是,按照不同的税种设立税源专业管理岗位,明确税收管理员开展税收征管的一种管理方式。
这种管理形式的优点是税收管理员比较容易集中精力钻研业务,有利于提高自身业务素质,防止在实际征管工作中由于税收业务知识掌握不准而产生执法风险。
这种管理形式的缺点是,对于每一名税收管理员来说,可能仅仅掌握纳税人一部分纳税情况,不系统、不全面,不利于统一协调管理,而且纳税人与多名税收管理员多头联系,很容易产生“多头找、多次跑”的现象。
(四)分涉税事务专业化管理。
这一种专业化概念最强的管理。
就是按照税收管理的不同事项,划分税源专业管理岗位,明确税收管理员开展税收征管的一种管理方式。
比如,设立税务登记管理岗、纳税评估岗、发票发售管理岗等,都应是贯彻了专业化理念。
这种管理形式的优点是,分工专业性强,管理内容单一,更利于干部钻研税收业务,提高专业岗位技能,保障管户能够管深、管透。
这种管理形式的不足是,如果岗位间分工协作衔接不够,容易出现疏于管理、淡化责任等现象。
尽管税源专业化管理有多种方式,但种方式既有优点,又有缺点,不可能所有的税收管理采取一种方式,就可以达到整体划一、科学精细的效果。
因此,我们所要推行的专业化管理,千万不能刻板,应该分清区域实际特点,科学选用,整体上相互结合,尽量扬长避短。
比如,如果把分行业管理与分规模管理有机结合起来,在对工业企业、商业企业实行分类管理的基础上,再按各行业内不同企业的规模进行细分,非常有利于进一步提高税源专业化管理水平,进而提升整体征管效能。
二、当前推进税源专业化管理面临的主要矛盾和问题
税源专业化管理作为一项复杂的系统工程,各地在工作推进过程中,也遇到了一些矛盾和问题,主要有以下几个方面:
(一)人力资源需要进一步合理调整。
在新模式的运转过程中,各基层单位都按照工作流程对人员进行了岗位明确,但由于人员较少,不可避免地存在一人多岗现象。
个别同志缺乏积极主动性,在业务事项办理过程中互相推诿,影响了工作质效。
特别是在税收收入紧张的情况下尤为突出,出现了组织收入与税源专业化管理工作推进相脱节的现象,表面上搞税源专业化管理,其实际上还是按照老管理模式在运作。
(二)涉税信息采集不全面、不准确。
从社会信息来看,对不同行业、不同类型企业在市场上的定位、生产、销售、利润、纳税等情况要有横向比较,现实中管理人员掌握不全面、不深入;从现有税务机关掌握的企业信息来看,申报数据不准确、不完整,垃圾数据较多;从涉税相关信息来看,与工商、国税等部门信息沟通不及时,造成纳税人生产经营状况、人员变化情况不掌握,重点行业的生产经营数据无法取得等问题。
利用不完整、不准确的数据计算的预警指标偏差较大,缺少指导性;利用普遍的预警指标分析比对出的差异点,实际核实结果往往与目标背道而驰,缺少针对性。
(三)信息化操作技能需要进一步提高。
税源专业化管理工作是以信息化为依托,以计算机应用技能的提高为保障。
新模式注重信息的采集与分析,要求充分利用计算机数据分析技能,从大量的信息数据中找出纳税管理的风险点,作为税源管理的重点与起点。
但从新模式的运行来看,真正能够综合利用各项计算机技能进行案头分析的人员较少,远远不能够满足税源专业化管理新模式顺畅运行的需要。
(四)与专业化管理配套的岗责规程有待进一步明晰。
税源专业化管理要求严格按照业务事项划分工作流程,这就要求建立覆盖全部业务事项的岗责及规程,对前台(征收服务组)、后台(日常管理组)的岗责规程进一步明确,严格流转的时限要求,实行一环扣一环的无缝式对接。
三、推行税源专业化管理应遵循的原则
(一)属地管理的原则。
税收管理的基本原则是属地管理,税源专业化管理是税收管理的内容之一,因此也必须遵循属地管理的原则。
如果单纯为了搞税源专业化管理而抛弃属地管理的原则,不仅不会提高税收征管质量和效率,而且还会因为不切合实际的“专业化”做法,导致税收征管质量和效率的下降,陷入顾此失彼的误区。
(二)以人为本的原则。
在税源专业化管理中人的因素是第一位的。
没有高素质专业人才,税源专业化管理的优势和价值也就不能得到充分的体现。
因此,坚持以人为本,培养一支高素质的专业化人才队伍,是完善税源专业化管理的前提。
(三)因地制宜的原则。
完善税源专业化管理不能搞“一刀切”,而应结合本地情况,因地制宜,在“专业化”大模式下采取灵活多样的方式。
就目前而言,同一个辖区内的纳税人情况各有不同,地域分布上有城乡差别,经营规模上有大小差别,还有所属行业差别等等,因此税源专业化管理也应针对不同类型的纳税人采取相应的专业化管理形式,目的只有一个,就是通过完善税源专业化管理,提高税收征管的质量和效率。
在这样一个原则下探索税源专业化管理问题,思路会越来越宽,效果肯定会明显。
(四)效能整合的原则。
完善税源专业化管理的目的是提高税收征管质量和效率。
对此,效能整合是关键,要注重征管质量和征管效率的提高,把二者有机整合,贯穿于整个税源专业化管理工作的始终。
四、推行税源专业化管理的基本框架
(一)总体思路
全面落实“信息管税”要求,以纳税人为中心,以风险管理为导向,以信息技术为支撑,彻底改革税收管理员固定管户模式,在科学分类税源和管理职责的基础上,实行差异化管理;按照专业化管理需要,调整税务机构设置,整合、优化征管资源,以税源专业化管理推进税收专业化管理,着力构建征管、服务、稽查、行政、监督等工作系列,进一步提高税收管理质量和效率,降低税收管理成本和风险。
(二)税源专业化管理的主要思路
一是分类设立税源管理责任区。
根据税源结构、层次和分布,以纳税人类型为标志,区分管理难易程度,按照“条块结合”的原则,在坚持属地管理的基础上,将税务管理责任区划分一般纳税人责任区、所得税管理责任区和小规模纳税人责任区(含双定业户),实施税源专业化管理。
二是调整分局内设机构职能,实现管税与管事的分离。
一是在税务分局设立税源管理股和责任区管理股,税源管理股作为分局的税源专业化管理团队,按税源分类管理的要求或重点业务类别设置若干专业化管理组,具体承担税务分局层级的税源专业化管理类业务。
按行政区划设置若干税务责任区管理股,对税收基础管理事项实施属地管理,具体承担税收基础管理类和行政综合管理类业务,以及分局基础管理事项的任务分配、信息传递、信息汇总等行政综合管理事项。
二是调整部分工作事项,将基础管理事项中的企业注销税务登记管理、纳税人税收优惠和企业所得税税前扣除事项申请认定的调查核实调整为税源管理股职责;将风险等级为五级(含)以下、介入深度为税法宣传、纳税辅导和预警提醒的风险应对调整为责任区管理股职责。
三是按照才专结合原则合理配备人员。
根据现有人员状况结合专业化分工,按照人尽其才、才专结合、一专多能、因人设岗的原则配置人员,以充分发挥各自专业特长。
根据现有人员的业务特长,将信息化数据分析技术水平高、熟悉税收法律法规政策、掌握一定的企业生产经营和财务管理知识、具有较强工作责任心的同志,配备到纳税风险评价组,具体负责纳税嫌疑分析;将熟悉税收法律法规、政策,具有较高财务会计知识和评估检查能力强的同志,承担纳税评估检查任务;将基本熟悉税收法律法规政策、熟练掌握税收征管规程和相关业务操作处理的人员配备到综合管理岗位,负责税收的综合管理工作;将基本熟悉相关税收政策、纳税服务意识强、熟练办理登记、发票、受理申报征收的人员配备到服务岗位。
四是科学划分职责范围,明确工作责任。
明确工作职责、实现有序运转是征管模式改革的基本前提。
因此,按照科学、合理、适用的原则,对各专业组的职责作明确划分。
纳税风险评价组既是运转的起点,又是处理纳税风险和执法风险评价的终端。
其主要职责对外负责纳税风险评价、纳税申报分析、新办登记、注销、非正常户认定、外部涉税信息分析整理、重点税源企业财务指标比对分析、管理软件各类基本信息的录入、对比监控等;对内负责税收收入及增减变动情况分析;对纳税评估检查组、税收综合管理组反馈的评估检查和核查情况进行落实;对执法风险进行综合评价等等。
纳税评估检查组负责企业所得税汇缴评估检查、重点检查、异常检查、注销清算检查;重点企业税源对比、分析和确认以及与评估检查相关的工作等等。
税收综合管理组负责税收法律、法规和各项税收政策的宣传贯彻落实;为纳税人提供税收咨询等辅导与服务,督促纳税人及时足额申报纳税;税收定额调查认定;查询未申报、未入库记录并进行催报催缴;征收方式、税种鉴定、重大项目税收评估、办理减免退税、外出经营活动证明审核;所得税申报及后续管理;企业所得税汇算清缴;漏征漏管户清理;调查辖区纳税人合并、分离、破产信息并及时反馈。
纳税服务组负责所辖区内税务登记资料的审核、录入;税务登记变更、注销、停业、复业的受理、自然人登记注册;发票发售、审核、消号,购领发票资料审核;纳税申报录入、税费征收;分析纳税人在设立登记、购领发票、审核发票、纳税申报中的疑点,并根据不同情况,提交纳税风险评价组和税收综合管理组落实以及纳税人的其他涉税事项等。
五是建立工作流程,实现有序运转。
为确保专业化管理工作组有序运转,达到协调配合、相互制约、相互促进、衔接顺畅的目的,对各环节的流程进行了明晰。
一是建立工作日志制度。
分局、所内设立《日常工作记录》共享文件夹,分别是分局、所长任务分配、当天工作任务安排、纳税风险评价组、纳税评估检查组、税收综合管理组、纳税服务组、工作经验交流、工作考核八个子文件夹,每日将安排的工作及完成情况在文件夹中记录保存。
各环节任务接受和反馈衔接采用传递单的形式,确保各环节的有序运转。
二是纳税风险评价组通过纳税申报相关数据以及获取的外部信息,按照纳税评价、执法评价程序,对纳税人的纳税风险和执法风险做出初步判断,以传递单形式转交纳税评估检查组或税收管理组对疑点分析落实,并将落实处理意见反馈风险评价组,风险评价组根据反馈情况对风险点作出定量定性判断,提出处理意见纳入考核。
三是纳税评估检查组按照风险评价组转来的纳税疑点以及日常评估检查任务,依据评估检查程序分别提出处理意见并将处理结果反馈评价组。
四是税收综合管理组根据风险评价组转来的风险点进行落实反馈,同时将日常管理所掌握的纳税信息经过分析认为存在疑点、难点和重点情况,向风险评价组和评估检查组提供。
五是纳税服务组除落实好纳税服务工作规范,为纳税人提供全方位的纳税服务外,分析纳税人在设立登记、购领发票、审核发票中的疑点,提交纳税风险评价组或税收综合管理组落实。
根据“一桌全能”纳税服务要求,统一受理纳税人的各项涉税事项,并在一定期限内反馈纳税人。
对涉及的重大税务事项由专业组提报集体讨论研究,最终提出解决处理意见。
六是根据税源规模,实施差异化管理。
根据税源规模、重要程度和风险大小,把各项制度、办法落实到各级、各部门的职责中,优化业务流程,完善岗责体系,有针对性采取措施,对不同税源实施差异化管理,使有限的征管资源发挥最大的管理效益。
1.重点税源企业。
按照风险管理、个性服务的思路,试行“大客户制”,突出分析监控和个性服务。
掌握企业经营规律及核算特点,测算企业生产和纳税能力,做到应收尽收;引导和帮助企业从内部控制入手,将税务风险管理贯穿于生产经营全过程,强化税务风险自我防控,提高税法遵从度。
2.中小税源企业。
按照分行业、集约化管理思路,对中小税源按行业进行分类,根据税收风险程度和征管环节,加强行业税源监控和纳税评估,按税源管理事项实施专业化岗位分工管理,探索行业管理规律。
密切与工商、质检、国税等部门的信息传递和工作配合,防止漏征漏管;对财务核算不健全的企业,强化税基管理,实行所得税核定征收;对已开业的中小企业,突出账簿设置、财务核算情况的检查辅导。
3.个体工商户。
根据个体税收的征收管理特点,进一步优化个体税收工作流程,明确纳税服务部门、税源管理部门、代征单位等相关部门的职责和关系。
发挥市场、街道等单位作用,按区域实行委托代征,降低征纳成本,节约人力资源,实行委托代征是强化对个体税收的征管,增加个体税收收入。
对农村偏远地区或小街小巷的个体工商户采取简易申报、简并征期方法。
五、完善税源专业化管理应注意的几个问题
(一)要实事求是,不能搞“一刀切”。
一切从实际出发,实事求是,具体问题具体分析是指导我们工作的基本原则。
在完善税源专业化管理工作中,也应遵循这一原则,各分局、所应结合自身情况,制定适合自身特点的专业化管理方式。
只有这样,才会使税源专业化管理收到应有的效果,达到我们的目的。
如果搞“一刀切”,既使再好的管理办法,也难以奏效,甚至会出现更多的问题。
(二)要培训好干部,使其适应专业化管理的要求。
完善税源专业化管理工作,关键是人的因素,即干部队伍的业务素质。
要下大力气,按照专业化管理的要求,对干部进行培训,使干部真正成为专业化管理的行家里手。
在干部培训过程中,要突出重点,有针对性地培训,专业化管理需要的是专家型人才,每个单位要定向培养出一批专家型人才,使其在专业化管理工作中大显身手。
(三)要因地制宜、稳步推进。
完善税源专业化管理可以讲是税收征管的一次重大改革,必须做到因地制宜,稳步推进。
首先要根据实际情况确定专业化管理的具体方式,由于不同县(市、区)税源结构、人员配置有着明显差异,同一县(市、区)范围内也存在城区和农村分局的差异。
因此,推行税源专业化管理不能照搬硬套,要因地制宜,借鉴经验,大胆尝试、勇于创新、突出重点、积极探索新型的适合本地实际的专业化税源管理方式。
应在调查研究的基础上,尽可能降低因人员素质、信息运用、纳税遵从等多方面制约影响,积极稳妥推进专业化管理。
其次要科学设立税源专业化管理岗位,三要建立一支高素质的专业化管理队伍,四要做好现有职责的调整工作,五要做好数据清理及整理工作,六要做好各项配套工作。
各项工作要做到环环相扣,稳步推进。
(四)要搞好调研,认真总结,适时调整。
完善税源专业化管理没有现成的经验,要在工作中不断探索。
这就要求我们必须做好调研工作,认真分析和总结,对工作中出现的问题要及时修正,适时调整,最终使我们的专业化管理方式适合当前税收征管工作的需要,促进税收征管质量和效率的提高。
(五)要认真做好各项配套工作。
一方面,要加强纳税人基础信息的维护与管理,特别是行业认定、税种认定、企业规模等信息,要做到真实准确,确保专业岗位划分有据可依,有章可循。
另一方面,要改进现行的征管质量效率考核评价办法,逐步淡化综合类指标,不断细化分行业、分规模的专业化指标,逐步建立与专业化管理相适应的征管质量效率考核评价指标体系。
再一方面,要强化各级班子特别是分局领导班子的综合管理功能,对内,要加强不同专业岗位之间的整合与衔接,防止出现“疏于管理、淡化责任”和“纳税人多头跑、多次跑”等现象;对外,要加强与党委政府的协调沟通,加强与工商、国税、公安等部门的联系与协作,加强信息交换,为推行税源专业化管理营造良好的内、外部环境。
六、实施税源专业化管理几点启示
以税收风险管理为导向的税收专业化管理,是今后一个时期税收征管改革的趋势和方向,是一项全新的税源管理方式,目前,我们还处于积极的探索、实践和完善的过程中,这就要求我们要进一步转变传统观念,强化风险管理,注重信息资源利用,培养高素质人才队伍。
(一)转变传统管理观念。
适应形势的要求,大胆创新税源专业化管理方法。
一是尽快实现税源管理专业化由"管户制"向"管事制"全面转化,理清对税源专业化管理的认识。
二是税源专业化管理不仅包括对纳税人的管理,也包括对税务机关,对税务干部的管理,需要分别研究管理对象的不同特点,采取相应的管理模式。
三是要避免简单机械地理解专业化,不能把专门化等同于专业化。
(二)强化税收风险管理。
风险管理理念贯穿于不同类型企业、不同征管事项管理的全过程,实行税源专业化管理的目的,是为了化解税收管理风险,而风险分析识别、风险等级评定、风险应对业务是一个系统工程,因此,在今后的工作应着重思考和研究如何界定税收管理风险,为税收管理人员开展风险应对提供目标、指导和支撑。
(三)加强信息资源采集利用。
税务机关实现应收尽收,要以及时、准确、完整的涉税信息为保障。
加强税源管理、夯实税基,其实质就是提高信息的完整性、准确性。
在税务和经济社会的信息化进程中,仍有大量信息游离于税收管理信息系统之外,其中既有纳税人有意隐瞒的因素,也有信息化程度不高的因素,还有应用水平的问题。
要有效提高涉税信息的完整性、准确性,应依靠人机结合,加快信息化建设,尤其是与第三方的信息共享。
(四)改进完善工作考核机制。
各地要结合管理方式的转变,针对分岗管事的特点,改进完善税收执法、征管质量、工作绩效等各项考核机制;在建立岗责体系的基础上,细化工作标准,按照定量与定性考核相结合的要求,科学设定工作质量、数量和完成时限等考核指标,把考核落到实处。
与此同时,明确工作分工,细化工作责任,将责任落实到岗位,落实到人员,实现人员、能级与岗责的有机结合。
(五)进一步培养高素质专业人才。
对高素质专业人才培养使用,重点在提高实战能力上下功夫。
一是分层培训。
对操作层的管理人员进行"专才型"培训,主要针对基础知识、操作技术和业务管理技能开展培训,对管理部门负责人重点进行"管理型"培训,着重提升管理能力。
二是分级激励。
对同一类别的管理人员实行分级管理,对从事高风险级别的管理人员给予较高的薪酬或奖励,使管理人员更倾向于提升自己综合管理水平。
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