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国外金融监管体制对中国的借鉴
提要
金融监管的理论基础来源于微观经济学的市场失灵理论,即:
金融市场并非完美,金融市场的诸多缺陷使得市场机制依靠自身力量无法克服,从而必须依靠政府的金融监管以克服市场缺陷。
从国外发达国家的金融监管实践来看,其大致经历了从严格的金融管制到放松管制,再加强管制到再放松管制的过程,并呈现出诸多引入注目的发展趋势。
下文将对国内外金融监管的发展趋势进行介绍,以期通过借鉴国外先进的监管理念,对完善我国的金融监管提供一些有益的启示。
关键词:
国内外金融监管金融监管制度理念借鉴
一、国外金融监管体制分析
(一)英国金融监管体制形成及发展
1694年英格兰银行的成立标志着现代金融业的形成,但是其后很长一段时间都没有关于银行的专门立法。
1720年和1844年通过的《泡沫法》和《英格兰银行法》构成了英国早期的金融监管法规。
在20世纪30年代大危机之前的金融监管很少直接干预金融机构的经营行为。
大危机使各国加强了对金融的监管,英国也不例外。
70年代末,受新自由主义思潮影响的撒切尔夫人任英国首相,在她实施的一系列政策措施中,最具有影响力的就是放开金融业。
英国政府于1986年出台了《金融服务法》,金融自由化改革方案全面实施,即英国金融“大爆炸”。
1991年,拥有45家分行的国际商业信贷银行因被发现做假账和丧失清偿能力而被英格兰银行关闭,1995年英国最古老的商业银行巴林银行因其内部管理不善倒闭,英格兰银行的监管能力受到广泛的质疑和批评。
危机迫使政府于1997年5月提出了金融监管体制改革方案,此次改革成立了新的全能金融监管机构——金融服务局(FSA)。
至此,银行业、保险业和证券业的监管被统一起来,英国的金融监管体制从根本上发生了改变,英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家。
2010年7月,为了对整体金融体系的系统性掌控,英国政府决定拆分金融服务管理局,将监管职责和权力集中到英格兰银行。
英国新任财政大臣奥斯本表示,未来两年,金融服务局的职能将由三个机构取代,它们分别是:
英格兰银行下辖的金融政策委员会主管宏观经济风险;风险管理局负责监管包括银行、保险业等金融机构的风险;独立的消费者保护局,负责监管向一般消费者提供服务的金融机构,并稳定金融市场。
新的金融改革蓝图围主要目的是为了提高信息共享,更好地发挥协同作用,但统一的审慎监管的这一基本原则是不变的。
(二)美国金融监管体制形成及发展
1782年北美银行和1790年费城证券交易所诞生,美国现代金融业产生。
为了对银行业进行监督和干预,保证金融稳定,于1864年颁布了《国民银行法》。
为了防范金融危机,美国国会于1913年通过《联邦储备法》,标志着美国金融监管制度走向成熟阶段。
受古典和新古典自由主义经济思想的影响,20世纪30年代之前的美国金融监管尊强调自律,重市场选择。
30年代的经济大危机使美国银行业遭受了沉重打击。
最终调查认为危机的原因是商业银行从事证券业务对联邦储备体系造成损害,使银行有悖于良好经营原则。
为了防止金融灾难再次发生,美国国会和监管当局于1933年制定并通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》,它成为美国金融监管的标志性法律。
美国的金融业从自由发展走向全面监管,也开始了对银行业、证券业和保险业分业经营的监管模式。
20世纪70年代金融自由化的浪潮推动了金融监管放松的步伐,随着英国等国金融监管的放松,80年到90年代,美国也作了一系列金融监管改革,以1980年《存款机构放松监管和货币控制法》和1982年《存款机构法》的通过为标志,美国的金融监管进入了放松管制的阶段。
20世纪末金融危机和恐慌,银行倒闭案,上市公司造假案使人们重新反思金融管制放松产生的问题,各国开始尝试建立更为有效的金融监管,这次金融改革以英国为最。
继英国之后,1999年11月,美国国会参众两院通过了以金融混业经营为核心的《金融服务现代化法案》(又称《格朗一利奇金融服务现代化法案》),从而废除《格拉斯一斯蒂格尔法》。
这是对全部金融法律突破性的修改和整合,是美国金融业从分业经营转到混业经营的标志,金融业跨区域综合化混业经营得到了法律上的确认。
美国也改进了原有的分业监管体制,形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式,学界称之为“伞形监管模式”。
在这种模式下,金融控股公司的各子公司根据业务的不同,接受不同行业监管机构的监管,而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者。
美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限。
2010年7月21日,奥巴马总统签署了被称为“美国史上最为严厉的金融监管法案”——《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》。
该法案包括以下几个核心内容:
设立金融稳定监管委员会,负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险,实现不同监管机构之间的信息共享与协调监管;将之前缺乏监管的自营交易及场外衍生品市场纳入监管视野;注重宏观审慎监管、严格金融监管标准、扩大监管覆盖范围以及强调跨机构协调监管,强调要把所有具有系统重要性的金融机构纳入到宏观审慎的监管框架之下;重组银行监管机构,对美联储监管权限进行规定,在扩大美联储监管范围的同时也要求其增加透明度;在财政部设立联邦保险办公室来统一监管保险行业;对个体金融消费者进行保护,专门设立个人消费者金融保护署。
该法的通过表明美国在金融监管领域对原有模式的根本变革,开始了向统一监管的转变。
(三)英美金融监管体制的特点分析
1、金融货币当局具有高度独立性
虽然英国和美国金融监管体制迥然不同,但两国的金融货币当局往往具有很强的独立性,不仅因为其主要运行经费并不来源于财政资金,而且因为这些机构均有特殊的制度安排。
在英国,这种特殊的制度安排主要是通过坚守特定的政策目标来实现的,而在美国则主要是通过特定的组织形式完成的。
2、建立有效的金融监管协调机制
英国金融货币当局的协调机制主要是通过财政部实现的。
一方面,英格兰银行、金融服务局和财政部之间的分工十分明确:
英格兰银行负责货币政策的制定和支付系统的稳定,并且是银行的最后贷款人;金融服务局负责金融监管和市场救援,它是英国银行、证券和保险市场的唯一监管者;而财政部负责公共财政和相关立法。
另一方面,英格兰银行、金融服务局和财政部之间建立了一种三方会谈机制:
英格兰银行提供货币政策的走向,金融服务局提供金融市场的情况,财政部反馈议会和社会的情况,并且当英格兰银行和金融服务局的意见无法统一时,由财政大臣进行裁决。
美国银行监管十分复杂,但是特定的分工模式却能够使监管保持相对有序状态。
作为联邦层次的银行监管者,主要包括货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险公司、储蓄机构监管署和国家信用合作社管理局。
货币监理署负责监管联邦注册的银行,联邦储备银行负责监管州注册的成员银行、金融控股公司和银行控股公司,联邦存款保险公司负责监管州注册的非成员银行,储蓄机构监管署负责监管联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控股公司,国家信用合作社管理局负责监管联邦注册和州注册且加入其保险系统的信用社。
作为地方层次的银行监管者,州银行厅与联邦储备银行和存款保险公司互相配合,开展监管和检查活动。
除此之外,美国还设立了联邦金融机构检查委员会。
它不但负责协调和统一银行监管标准和银行报表格式以及对银行监管人员进行培训,而且也负责协调和统一各监管机构的检查活动,减轻被监管机构的负担。
3、金融机构在守纪框架下开展经营活动
英国和美国金融机构有着很强的金融风险意识。
在英国汇丰银行、苏格兰皇家银行、纽约银行和花旗银行内部,均设有金融风险内控部门。
在他们看来,金融机构必须在守纪的框架下开展经营活动,对金融风险防范采取一种积极态度。
除此之外,监管机构与被监管机构之间也不是一种居高临下的关系,也同时反映出英国和美国金融风险控制的主动性一面。
在英国,金融服务局是拥有董事会的有限公司,其经费主要来自金融服务业交纳的营业执照费,与其说它是在进行金融监管,不如说是为了满足市场对外部监管的需求而提供的一种监管服务。
在美国,银行可以通过注册方式的改变选择联邦监管者。
而且,尽管监管机构可能长期在银行驻守,但是他们如果不是出于必要,并不经常打扰银行的日常工作,甚至可能会在银行职工下班以后继续独立工作。
二、我国金融监管体制分析
(一)我国金融监管体制形成
我国金融监管体制的建设大体分为两个阶段:
第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管;第二阶段是从1998年开始,对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来,分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责,形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。
2003年中国银行监督管理委员会正式组建,接管了中国人民银行的银行监管职能,由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。
我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。
按照金融监管的分工,银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行(信用社)、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管,以大银行业为口径,银监会成立了监管一部、二部、三部、合作金融监管部和非银行金融机构监管部,自上而下相应设立了省局,市分局、县(市)办事处体制。
而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管;内部设立了相应的监管部室,自上而下则建立了相应会、局(省、市、计划单列)的体制。
银监会成立后,中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能,负责金融体系的支付安全,发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。
这种金融监管组织结构表明,除中央银行负责宏观调控外,其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面。
选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标,有利于提高“机构监管”的效率。
就我国现行金融监管体制而言,从其实际运行以来所取得的成效来看,在总体上是值得肯定的,它不仅统一了监管框架,加强了监管专业化,提高了监管效率,而且还有利于中央银行更加有效的制定与执行货币政策。
(二)我国金融监管体制存在的问题及分析
1、金融监管法治环境薄弱
金融监管立法仍然滞后,立法技术亦不成熟。
《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等金融监管领域的基本法律至今没有与之相配套的实施细则。
一些重要领域仍然处于法律真空状态。
法律、法规、部门规章和规范性文件的规定并不协调,甚至存在严重冲突。
盲目移植、照搬照抄、脱离实际的规定大量存在。
金融监管执法不严、违法不究的情况也屡见不鲜。
2、金融监管目标不合理
我国金融监管目标是既要保障国家货币政策和宏观调控的有效实施,又要承担防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益、维护整个金融体系安全稳定、促进金融业健康发展。
金融监管目标具有多重性和综合性,实际上是对金融监管目标的弱化,从而制约了金融监管的功效。
我国的金融监管目标和中国人民银行的货币政策目标是一致的。
这使得中国金融监管的主要工作就是进行货币政策的执行和信贷规模控制的合规性检查,并没有真正从金融运行的安全性、高效性出发,形成独立的、明确的职能。
3、金融监管的内容和方式存在缺陷
重市场准入,轻市场退出。
目前的监管大多对金融机构、金融业务的市场准入进行严格限制,而在问题金融机构的处理上则缺少详细的可操作的市场退出规定。
在金融机构的风险暴露时,“一行三会”的监管只能借助于行政手段来化解金融风险,违反了市场规律,进一步加剧了金融风险。
重现场监管、轻非现场监管。
我国的金融监管主要采用现场监管。
现场监管虽然能够比较细致地了解、发现那些从金融机构公开的财务报表和业务资料中难以发现的隐蔽性问题。
但是,它本身也存在许多不足,如,风险监管不足,随意性、非规范性较大,人力不足以及重复检查并存等等。
重合规性监管、轻风险性监管。
先行金融监管的主要内容是对金融业市场准入、业务范围、财务帐目、资本状况等是否符合法律法规的合规性监管,而对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善。
强调从资本充足性和资产流动性方面进行监管,忽视了金融机构自身经营能力、盈利能力和发展前景等指标的监管。
重视传统存贷业务,而对表外业务及其他金融创新业务监管较少。
4、金融监管信息仍不透明
目前中国的金融监管仍处在起步阶段,金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态。
中国金融监管信息不透明主要表现在:
“三会”的监管信息系统处于分割状态,不能实现监管信息共享;金融监管信息实行定时报送制度,使得金融监管信息收集效率很低;金融机构报送数据存在人为调整,虚报、瞒报现象屡有发生;缺乏社会监督中介机构如会计师事务所、审计师事务所对金融机构报表、资料的真实性审查,等等。
5、金融监管机构之间缺乏协调,监管存在“真空”
我国的金融监管组织体系还不健全,整个金融监管组织体系仍按计划管理模式设置,“一行三会”虽各有分工、各有工作侧重,但是相互之间仍存在职责不清、相互扯皮的问题,有时出现职责冲突,有时出现监管“真空”,从而降低了整个金融监管的效率。
我国的银行、证券、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强,原有的以机构类型确定监管对象的监管模式难以发挥作用,进而出现金融监管“真空”。
三、国外金融监管体制发展对我国的启示
(一)我国金融监管体制的发展方向
在建立完善的金融监管法律、法规体系,完善金融监管内容和方法,改善信息披露制度、强化社会监督,加强监管机构之间的协调配合的同时,在体制转型的基础上实现监管理念的转变是我国金融监管体制改革的关键:
金融监管活动应从事后被动处置向事前预警防范转变;金融监管内容应从合规性、机构性监管向合规性与风险性监管并重、功能性监管转变;树立全面风险管理理念,转变控制金融风险的思路,使金融监管既要强调金融业的安全与稳定,又要注重提高金融机构的运行效率以及国际竞争力。
唯有在金融监管改革的不断深入以及金融业的不断发展的过程中实现金融监管理念及时、科学的调整,才能在开放条件下促进金融监管的不断成熟和我国金融市场的健康、持续、稳定发展。
(二)完善我国金融监管体制的政策建议
1、提高货币政策和金融监管的独立性和协调性
尽管每个国家的政体不同,尽管经济高度发达的美国也没有实现中央银行的完全独立,但是中央银行的独立性已经成为全世界共享的一个重要经验。
独立性的强化使得中央银行受其它一些外来因素的影响减小,而专心服务于国家的长远目标。
因此从长期来看,提高人民银行和监管部门的独立性非常关键,可以有效避免一些地方政府的干预。
目前来看,我国货币政策和金融监管独立于国务院的领导理由还并不充分。
与世界各国相类似,我国中央银行内部已经设立货币政策委员会。
但是,我国货币政策委员会的关键问题在于组成人员还不能保证其能完全代表社会各方的利益,而且其职能也仅限于高层议事机构。
因此,我国相当长一段时间内应着重在完善货币政策委员会制度建设上下功夫,为提高货币政策独立性做准备。
此外,2003年政府机构改革以后,我国形成了"三会一行"式的监管框架。
由于时间较短,这套体制不可能很快磨合到位。
而且,类似于英国和美国式的协调磋商机制也没有真正建立起来。
从我国现实情况出发,政府可以考虑参照美国联邦金融机构检查委员会模式,建立固定的金融协调委员会,银监会、证监会、保监会和人民银行的领导轮流成为该委员会的主席,每位主席任期1~2年,不得连任。
2、加快建立存款保险机构
目前,我国一方面积极推进四大国有商业银行和农村信用社改革,一方面也在有条不紊进行人民币汇率体制和利率市场化改革,金融改革的力度空前加大。
来自美国的统计数据表明,金融不稳定除了与经济衰退有关之外,也与金融改革力度加大有关。
美国经济大萧条时期,其银行倒闭数量曾一度高达4000家,而20世纪80年代开始的利率市场化改革也使其银行体系出现第二个倒闭高峰,并于1991年一度超过500家。
因此,我国应当尽快建立存款保险制度。
值得关注的是,过去我国商业银行体系的风险最后实际都是由国家来负担的。
在建立存款保险制度伊始,由于四大国有商业银行规模巨大,交纳的存款保险金绝对数量也会很大,很可能会反对这项制度设计。
因此,我国存款保险制度必须采取强制加入模式。
也只有这样,才能分离政府承担的一部分不必要的金融负担,并且使商业银行强化风险意识,加快他们的市场化进程。
3、强化金融机构的守纪职责
目前国内金融机构仅限于合规经营,对内部金融风险的防范还有待加强。
如果金融体系的安全仅仅依赖监管机构的严刑峻法却没有金融机构内部的积极配合,金融风险的控制实际很难成功。
因此,必须强化金融机构的守纪职责。
各金融机构须设立相应的部门并应配备足够数量从事这方面工作的专家,制定缜密的规章制度和工作程序。
四、结束语
随着经济的全球化、科技力量的推动、管制的放松,金融机构之间竞争的空间拓展至全球并日趋激烈,我们必须清醒地认识到,在金融机构之间的竞争的背后,同时也是各国金融监管体制和理念的竞争。
因此,摈弃过时的监管方式,引进新的金融监管理念刻不容缓。
注释
①《格拉斯-斯蒂格尔法案》:
(Glass-SteagallAct),也称作《1933年银行法》。
②一行三会是中国大陆对中国人民银行、银监会、证监会和保监会这四家金融管理和监督部门的简称。
此种叫法最早起源于2003年,当年4月,“三会”中最晚的中国银监会成立。
一行三会构成了中国金融业分业监管的格局。
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中文摘要
随着金融全球化和经济一体化进程的加快,国际金融的运行格局发生了巨大的变化,国际金融监管也出现了新的发展趋势。
20世纪80年代以来,世界经济和金融的不稳定性日渐突出。
我国的金融监管体制实行的是严格的分业监管模式。
新成立的中国银监会负责监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构,中国保险监督管理委员会负责对保险业的监管,中国证券监督管理委员会则负责对证券业的监管。
目前,中国金融监管的内容主要包括市场准人的管理和经营活动的监督检查,以及对有问题的金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施的制定。
由于改革相对滞后的原因,我国金融监管体制存在许多待解决的问题。
面对金融全面开放,为了能够更有效地提高金融机构运行和金融资源配置的效率,保证金融市场稳定,促进经济持续发展,我国金融监管需要进行不断地创新和变革。
英美金融监管的演变历史为我国金融监管制度的完善提供了有益的借鉴:
应加强中央银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能;解决对金融控股公司的监管真空;加强各金融监管机构之间的协调;加强金融消费者保护。
同时应该清楚,没有一种模式是完美而具有普适性的,一国金融监管体制是同其政治、经济、文化和历史等因素相联系的,我国金融监管当局应当大力研究金融发展和监管的历史,深入研究各国案例和法规,借鉴国际经验,根据自己的实际情况来架构符合本国特色的金融监管体系,以规避风险和促进金融业健康发展。
Abstract
Asthefinancialglobalizationandeconomicintegrationprocess,internationalfinancerunoutintremendouschanges,theinternationalfinancialsupervisionandanewtrend.inthe1980s,theworldeconomicandfinancialinstabilityhavebecomeincreasinglyprominent.
Ourfinancialsystemisstrictsupervision.thenewchinabankingregulatorycommissionisresponsibleforsupervisionofbanks,assetmanagementcompanies,trustandinvestmentcompanyandothersavingskindoffinancialinstitutions,chinainsuranceregulatorycommissionisresponsiblefortheinsurancesupervisionofthechinasecuritiesregulatorycommissionisresponsibleforthesupervisionofthesecuritiesindustry.
Atpresent,chinabankingregulatorymainlyincludesthemarketmusthavethemanagementandoperationofsupervisionandinspection,andthereisaproblemoffinancialinstitutionsforprocessingandtohandleriskspolicymeasuresformulated.sincereformisrelativelystaticreasons,ourfinancialsystemtoexistmanyproblems.Facingfinancialopen,inordertoeffectivelyimprovefinancialinstitutionsandfinancialresourcestoensuretheefficientallocationoffinancialmarketstabilityandpromotesustainedeconomicdevelopment,thefinancialsupervisionwillrequirecontinuousinnovationandchange.
Thebritishandamericanfinancialsupervisionofhistoryasthefinancialsupervisorysystemofperfectionhasprovidedusefulexperience:
shouldstrengthenthecentralbankofthesupervisorysystemandguardagainstfinancialrisksoffunctions;solvethefinancialsupervisionofaholdingcompany;strengthenthefinancialsupervisionagenciesofthecoordinationbetween;strengthenfinancialconsumerprotection.
Shouldclearly,apatternisperfectandnormal,acountry'sfinancialsupervisionsystem,withitspolitical,economic,culturalandhistoricalfact
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