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并且提出了政企分开的四点主要措施。
8政府职能转变的根本途径
努力建设廉洁勤政、务实高效的政府;
强化市场监督职能;
必须建立现代市场监管制度,加强市场监管力度,建立公平竞争、规范有序的市场新秩序;
继续深化行政审批制度改革;
转变政府管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变;
切实转变政府工作方式,提高工作效率;
加强人口、资源、环境等方面的管理职能(社会管理职能);
加强公共服务,建设服务型的政府。
政府职能总是随着经济和社会的需要而转变,加快推进行政管理体制改革,切实把政府职能转到经济调节,市场监管,社会管理,公共服务上来,打造服务型政府,是各级地方政府面临的十分重要的任务。
本文通过论述政府职能的定位,转变,以及打造服务型政府的重大意义,进而对如何加快转变政府职能作出深入探讨。
浅谈渐变的政府职能
作者:
刘茹
指导教师:
康维波副教授
(山东农业大学文法学院泰安271018)
【摘要】我国是社会主义国家,实行的是社会主义市场经济体制,是一个新鲜的事物。
历史上没有什么可供借鉴的例子和经验。
所以在发展社会主义市场经济过程中,要不断摸索,不断改革,政府的职能不断转变,以达到建立一个完善的社会主义市场经济体制。
首先,本文介绍了建国以来我国政府机构改革,并对历次政府改革的成败,改革前后机构数目,职能的转变情况作比较。
政府机构改革始终无法走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环圈。
其次,经过对我国政府职能现状的分析,我国政府职能存在的几个问题:
一是行政垄断大量存在;
二是行政审批过多过滥;
三是对经济的宏观调控能力过弱、微观领域的干预过多;
四是社会的管理能力较弱。
并提出了对相应措施。
为社会主义市场经济体制的发展,为构建和谐社会打下坚实的基础。
【关键词】政府职能
存在问题
转变措施
改革开放以来,我国的经济社会发生了深刻的变化,经济持续快速发展,地方政府的财力有了显著的增长。
这都迫切的要求地方政府加快实现职能的转变,要从我国现阶段的基本国情出发,按照建立社会主义市场经济体制的改革总目标深入贯彻落实科学发展观,完全会主义市场经济体制。
它反映着公共行政的基本内容和活动方向,是公共行政的本质表现。
1.1政府职能的含义
政府职能包括以下四层意思:
(1)政府职能的实施主体是政府机构;
(2)政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务;
(3)政府职能的实施手段主要是依法行政;
(4)政府职能是完整统一的体系。
1.2政府职能的特征及领域
政府职能的特征:
整体性;
社会性;
权变性。
政府职能的领域:
对社会公共事务的管理,自身事务的管理。
1.3政府职能的基本内容
政府职能的基本内容包括政治职能、经济职能、文化职能及社会保障职能。
我国政府主要有四大政治职能:
(1)军事保卫职能
(2)外交职能
(3)治安职能(4)民主政治建设职能
我国政府主要有三大经济职能:
(1)宏观经济调控职能
(2)提供公共产品和服务职能
(3)市场监管职能
我国政府的文化职能主要是:
(1)发展科学技术
(2)发展教育事业
(3)发展文化事业(4)发展卫生体育事业
我国政府的社会职能主要有:
(1)调节社会分配和组织社会保障
(2)保护生态环境和自然资源
(3)促进社会化服务体系建立(4)提高人口质量,实行计划生育
政府职能总是随着经济和社会的需要而转变,加快推进行政管理体制改革,切实把政府职能转到经济调节
2.1新中国成立以来政府机构的变革
(1)新中国成立以来,为适应客观环境的变化和现实社会的需要,我国政府机构历经多次改革与调整。
1951年12月,政务院作出《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》,进行了建国以来的第一次精兵简政工作。
到1953年底,政务院工作部门增加到42个。
1954年,随着中国政权组织形式的确定和各级政权机关的建立,从当年底开始,用了一年多的时间,对中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。
以后,随依法成立的国务院开始增设机构,到1956年,机构总数达到81个,形成了新中国成立以来政府机构数量的第一次高峰。
1956年下半年,中央提出了《关于改进国家行政体制的决议(草案)》。
1958年,撤销合并了国家建设委员会等10多个单位。
经过这次调整,国务院部委减少8个,直属机构减少5个。
到同年底,国务院设68个工作部门。
1959年,国务院工作部门又作进一步的调整和撤并,到同年底,国务院设39个部委,21个直属机构和办事机构,机构总数为60个,比1956年减少21个。
(2)1960年到1964年,为了贯彻国民经济调整的方针,进行了建国后的第三次较大规模的机构改革。
一是先后在中央和地方各级机关进行了两次比较集中的干部精简运动。
第一次是1960年7月到1961年9月,主要集中在中央一级机关。
第二次精简从1962年2月到1964年,范围包括中央到地方各级机关。
二是中央收回了五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构,到1965年底,国务院的机构数量达到79个,为建国后的第二次高峰。
(3)1966--1975年:
“文革”中,政府机构发生非常的大变动
1970年,国务院的79个部门撤销合并为32个,其中13个还由部队管理,达到建国以来中央政府机构数的最底点
1975年,邓小平同志开始住持国务院的工作,并对各个领域进行整顿,与之相适应,国务院的工作部门恢复到52个。
(4)1976--1981年
1976年,“四人帮”被粉碎后,为了尽快把经济搞上去,恢复了五十年代后期的管理体制和机构设置。
到1981年,国务院的工作部门增加到100个,达到建国以来的最高峰。
2.2改革开放以来的政府机构改革
(1)1982年3月8日,五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。
在领导班子方面,明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提高了素质;
在精简机构方面,国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个;
在人员编制方面,国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人。
这次改革具有历史性的进步:
一是开始废除领导干部职务终身制;
二是精简了各级领导班子;
三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。
(2)1988年4月9日,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案
这次改革着重于推进政府职能的转变。
政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。
实行定职能,定机构,定编制。
改革的内容第一是党政分开;
第二是权力下放,解决中央与地方的关系;
第三是精简机构;
第四是提高效率。
(3)1993年又进行了一次改革。
这次机构改革的历史性贡献在于:
首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。
(4)1998年3月10日,九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。
改革后除国务院办公厅外,国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
这次改革起点高,力度大。
精简合并了一些专业职能部门,人员减半,政企分开,政社分开,政事分开。
这次政府机构改革取得了巨大的成就,对建立社会主义市场经济有巨大的推动作用。
(5)2003年的政府机构改革,是在加入世贸组织的大背景之下进行的。
3月6日,国务院机构改革提请十届全国人大一次会议审议,启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。
3月10日,十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。
方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。
除国务院办公厅外,国务院29个组成部门经过改革调整为28个,不再保留国家经贸委和外经贸部,其职能并入新组建的商务部。
(6)2008年3月15日,会议通过关于国务院机构改革方案的决定。
改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。
这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个。
2.3现阶段我国政府的职能现状
在现阶段,随着改革开放以及社会主义市场经济体制建设的不断深入,我国政府的职能的完善与健全程度也在不断提高。
我国政府的职能正逐步适应社会主义市场经济的需要。
目前我国尚未完成社会主义市场经济体制的建设,我国的行政体制只是过渡型的行政体制。
要建立完全适应社会主义市场经济的行政体制,我国的政府机构还要不断进行改革。
政府职能转变,是指政府在一定时期内,根据经济和社会发展的需要,对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。
现在,我们政府职能已经很明确地由"
行政管理型政府"
向“公共服务型政府”转变,那么这种转变的意义是什么?
(1)从整体上看,使整个社会发展更加符合客观规律,也就是是社会的发展“合目的性”和“合规律性”达到统一。
为什么?
很简单,它使主体的发展权还给了人民和各个社会成员,有利于使人民大众更加自由地、更加自觉地按照社会发展规律和市场规律,以更好地实现自己的发展目标。
因为,减少了长官“意志”主观作用,减少了政绩工程、形象工程,所以是社会发展地更加和谐、更加科学。
(2)有利于民主法制的发展和完善,民主和法制完善和发展的根本目的就是实现社会的自主发展,政府职能的转变,就是推动社会的自主和谐健康的发展,而随着社会自主发展程度和水平的不断提高,人的素质的不断提高,反过来也推动了民主和法制的发展。
(3)有利于社会的自主和谐健康科学发展,政府把发展权,平等地还给各个社会组成的细胞,随着社会激励机制的完善和公平竞争环境的形成,也就激活了各个社会细胞的发展意识和创新意识,也就促进了社会的和谐健康科学发展。
(4)有利于建立更加完善的现代市场经济制度,现在,市场经济发展的最大问题,是政府过多地直接干预到经济发展的微观领域,也就是政府掌握过多的社会稀缺资源配置权,如,土地,银行贷款,项目承包,资源能源等。
这样,才能是资源得到有效地利用,对于节约资源能源,对环境的保护,有着深刻长远的现实意义;
这样,也有利于科学发展观的落实,也有利于“以科技建设为中心”在经济领域的应用。
(5)有利于创新型社会的建设,前面已经提到,政府退出了微观经济领域,进而加强激励创新机制和公平竞争环境的建设,对法制的完善和对知识产权和权利的保护,把企业(企业是社会技术创新的主体。
)的逐利行为引导到技术创新、科学管理和优质服务上来,这样有利于整个社会的创新意识的形成和发展。
(6)也有利于国家对腐败行为的预防、监督和治理。
因为,政府官员不直接掌握对生产要素的配置权,就等于,关闭了权钱交易的大门,也就极大地预防腐败行为的发生。
(7)有利于基层自治和公民的个人自治。
发展权的下放,和更多的公共资源对公民个人和基层的平等开放,这些都有利于基层民主自治和公民个人自治的发展。
(8)也有利于政府自身的建设,要建设一个高效、自律、科学、法制的服务型政府,首先,要不越位,不错位,不失位;
然后,是充当好公共权力的“守夜人”,高效、公平公正地向公众提供各种公共服务和公共品,营造良好的社会环境和自然环境;
通过总量控制来调节和稳定经济的发展。
应该说,转变政府职能应该是党和政府,在新的历史时期,在新的历史环境下,作出的重大的历史选择,它对整个民族的振兴有着非凡的历史意义。
其本意是“政府搭台,人民唱戏”。
4、影响与制约政府职能转变的要素
政府职能的转变并不是单单是时间的作用,还会受到很多因素的影响
4.1社会环境的变迁
社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动力。
在计划经济向市场经济的转型过程中,政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。
4.2公共行政的科学化
公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。
从管理科学化角度出发,政府要理顺与企业、市场、社会的各种关系和政府各部门之间的关系,按照权责统一的原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。
4.3技术手段的创新
技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。
技术手段的创新,一方面给政府广泛参与社会公共事务管理提供了充分保障;
另一方面,政府可以在体制上选择更有效的方式,使自身的作用得到最有效的发挥,同时可最大限度发挥其他社会组织的作用。
4.4传统行政文化的影响
传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。
在继承和发扬中国传统行政文化中优秀成分的同时,其中的消极因素也对政府职能转变起到制约作用。
政府作为社会关系中的重要角色,与市场、企业、社会和事业单位都有着不可磨灭的联系。
5.1政府和市场的关系
政府和市场就像幼儿园里小孩坐的跷跷板,政府的功能强了,市场的功能就会弱,反过来讲,市场的功能强了,政府的功能就相对比较弱。
我们理想的目标是找到市场与政府的平衡,既要发挥政府在市场经济中不可替代的作用,即"
看得见的手"
的作用,同时又要发挥市场在整个社会经济生活中的重要作用,即"
看不见的手"
的作用。
这对关系的处理是非常困难的。
5.2政府与企业的关系
这在中国有一些特殊意义。
中国仍然要坚持以公有制为主体,存在着大量国有企业。
我们不能像西方那样简单地把国有企业一卖了之,实行私有化。
我们既要保持公有制为主体的体制,又要搞活国有企业,减少政府对国有企业的干预。
那么,解决政府和企业的关系具有重要意义。
政府职能的转变,在很大程度上取决于政府与企业关系的处理上,这又直接影响到加入世贸组织后,我们的国有企业是否具备市场竞争力。
这是一环扣一环,息息相关的。
就过去的实践而言,我们在政府与企业的关系上提出了政企分开。
经过十多年的努力已经取得了很重要的进展,但是到目前为止,我们还存在很多问题有待解决。
5.3政府和社会的关系
大家知道,西方国家在政府改革过程中,把大量过去政府承担的职能转移给社会中介组织,甚至建立公私合作伙伴关系,转移给私营组织。
中国过去社会长期自我发展水平低,社会化程度低,各类非政府民间组织发展也很少。
中国的社会组织发展得较少,所以老百姓一有问题就想找政府。
因此我们在政府部门经常能看到有人上访、静坐,这与整个社会发育程度比较低有一定关系。
所以政府职能的转变在很在程度上也取决于政府与社会关系的处理上。
5.4政府和事业单位的关系
在中国有2800万事业单位人员,当然经过改革有一些变化,但到目前为止与财政脱钩的事业单位不多。
中国政府职能的转变也与政府和事业单位关系的处理有密切联系。
我们确定的总体改革思路是,随着政府机构改革的深入,事业单位也要进行改革。
我们的事业单位正在变临一场重大的变革,这将对处理政府与事业单位的关系造成深远影响。
前已提及,新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式,其侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”,而是深入到政府履行职责的具体方式,即政府在应该管理的领域中的角色定位问题。
6.1政府在经济领域中的角色定位
政府经济角色的归位经历了一个漫长的发展历程。
虽然成效卓著,但笔者认为前一时期的改革基本上属于角色归位的过渡时期,从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡:
一方面,与计划经济时代相比,政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥。
另一方面,政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角。
这就是说,政府扮演了“积极的经济主体”的角色,而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。
6.2政府在社会职能中的角色定位
强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分。
虽然政府的社会职能是一个庞杂的体系,但考虑到提出的时代背景,强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面,当然在一定程度上还包括社会主义新农村建设和促进区域协调发展。
所有这些都具有某种“倾斜性”特征,即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。
6.3政府在公共服务中的角色定位
就普遍性公共服务而言,政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择:
一方面,承认公共服务是政府的份内职责;
另一方面,又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。
按照新的角色定位,政府作为“安排者”决定哪些属于公共服务应该由政府来做,做到什么程度或水平,怎样付费等问题。
至于多数公共服务的生产和提供,完全可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。
7转变政府职能的关键
7.1政企分开的主要内容
(1)政府与企业的社会职责的分开。
政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理,而企业的社会职责是依照国家法律和市场规则,以最少的投入向社会提供最多最好的产出。
(2)企业所有权和经营权的分开。
按照公司法人治理结构,企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的,股东会、董事会、监事会和经理层,要各负其责、协调运转、有效制衡。
(3)政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。
在政府内部,国有资产所有者职能与行政职能必须分开,同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。
7.2政企分开的主要措施
(1)解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。
(2)大量裁减专业经济部门和各种行政性公司,发展社会中介组织。
(3)加强和改善国有企业的监管方式。
(4)完善企业所有制制度,实现产权多元化,建立和完善新型的政企分开融资投资机制。
8政府职能转变的根本途径
继续深化行政审批制度改革是一漫长的过程。
8.1努力建设廉洁勤政、务实高效的政府
建设廉洁政府,就要充分认识政府在反腐败中的特殊地位和作用,搞好自身的廉政建设,真正树立起廉洁行政的形象。
要在制约行政权力上下工夫,建立起有效的廉政制约机制。
建设高效政府的另一方面就是杜绝官僚作风,发展社会主义民主,充分调动人民群众的积极性。
同时还要进行经济体制改革,尽快建立社会主义市场经济体制,从根本上推动生产力的发展和社会进步,体现行政效率的提高。
8.2强化市场监督职能
必须建立现代市场监管制度,加强市场监管力度,建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。
首先,要加快有关市场规范的法律法规建设,比如尽快出台反垄断法,采取法律手段打破行政垄断,防止企业相互勾结,形成价格联盟,损害消费者利益;
其次,要加强对市场的监管力度,严格执法,从严治政,采用经济、法律和必要的行政手段,打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为;
再次,在石油、天然气、电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关,在实施政企分开改革的同时,要建立独立的监管委员会,将政府决策职能与监管职能分开,以加强对权力的监督。
8.3继续深化行政审批制度改革
市场经济中,政府职责之一是宏观调控,然而在现实生活中,政府“越位”的现象普遍存在,管了许多不该管、管不了、管不好的事,管得过多过细。
特别是不合理、低效率的项目审批制度,已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。
改革行政审批制度势在必行,只有摆脱了大量微观审批事项的政府,才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题,才能集中精力搞好宏观调控。
8.4转变政府管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变
微观管理,指政府站在出资者立场上,依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式,对微观经济主体实施的一种直接管理,主要指国家和地方政府机构对公有制企业的直接管理活动。
凡是企业和个人能够做好的事情,政府就不插手,凡是市场能够优化资源配置的领域,政府尽力为其创造有利条件。
即使在“市场失灵”领域,也要考虑是否需要政府发挥作用,政府发挥作用是否有效,是否有更好的办法。
只有在不仅需要而且能够做好时,政府才进行干预。
8.5切实转变政府工作方式,提高工作效率
转变工作方式,提高工作效率,首先就要做到严格依法行政。
根据世贸组织要求,政府要保证法律法规在全国的统一实施,有比较完善的依法行政体制,政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。
要推行管理信息化。
尽快实现政府管理信息化,不仅有利于提高行政管理效率,加强政府各级机关及各级部门间的信息沟通,也有利于政府与内外商人之间的联系和方便商人们办事,使行政管理更准确、快捷地实现互动。
8.6加强人口、资源、环境等方面的管理职能(社会管理职能)
加入世贸组织以后,我国的人口、资源、环境面临着新的形势和新的要求。
为此,必须加强计划生育工作,稳定低生育水平,提高出生人口素质;
强化国土资源管理与合理利用,建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新
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