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我国食品安全法律问题研究
摘要:
食品是人类赖以生存和发展的重要物质之一,食品质量优劣直接关系到人民群众的身体健康甚至生命安全。
随着我国国民经济状况的不断改善,人民生活水平的不断提高,人民群众对食品的质量提出了更高的要求,食品安全问题便成了人们极为关注的问题之一。
食品污染事件及群体食物中毒如蔬菜农药超标、豆奶中毒、高含量瘦肉精肉类中毒以及农药加工火腿等食品安全事件的不断发生,引起了我国政府及有关部门的高度重视。
食品安全问题已经成为全球普遍关注的热点问题。
食品安全不仅直接关系到人类的健康,还与生态环境有着密切的联系。
分析食品安全法律立法现状,剖析食品安全法律存在的问题,进而从法律上遏制住食品安全事件发生,成为我国目前的一项亟待完成的迫切任务。
本文就我国食品安全的相关法律问题作了探讨。
关键词:
食品安全;
立法现状;
保障途径
目前我国食品安全问题不断凸现,有的食品安全事件让人触目惊心。
本文拟就我国食品安全的相关法律问题作一探讨。
一、研究食品安全问题的法律意义
笔者认为,研究食品安全问题具有如下法律意义:
(一)保障食品安全是维护公民健康权、环境权的具体内容
健康权是自然人以身体的生理机能的完整性和保持持续、稳定、良好的心理状态为内容的人格权。
联合国《经济、社会和文化权利公约》第12条则从最广泛的意义上对健康权作了承认,它指出健康权是人有权享有能达到最高的体质和心理健康的标准。
然而,在全球范围内发生的危害食品安全的恶性事件,如疯牛病、禽流感、苏丹红事件等,不仅侵犯了不特定多数人的健康权,甚至还剥夺了许多人的生命。
我国《宪法》第二十六条规定:
“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。
”这是以国家义务的形式,确认了公民的环境权。
环境权与人身权密不可分。
自然人的人身权是指与自然人的人格、身份不可分离的权利,包括生命权、健康权(洁净水权、洁净空气权等)、幸福权、安宁权、观赏权等,这些权利关涉到人类的基本尊严,是最基本的环境权。
“民以食为天”,食品是人类生存的必备条件。
而由于环境污染导致的食品安全事件已经威胁到人类的生存。
可见,健康、优美的环境与食品安全密切相关。
如果环境没有受到污染,人类从环境中获取或利用环境资源制造的食品就是健康、安全的食品。
可见,尊重自然规律,保护和改善环境,提高环境质量是人类获取安全食品的前提条件。
(二)保障食品安全是实施可持续发展的重要内容
可持续发展战略的核心是经济发展与保护资源、保护生态环境的协调一致。
健康、优美的环境是人类生存的基本条件,它可以给人带来健康,而健康的体魄又可以赋予人劳动能力和发展潜力,推动社会不断向前发展。
只有将可持续发展的理念贯彻到经济、环境和社会发展的各个方面,才能建立和谐的生存空间。
目前,在全球范围内存在的食品安全问题的根源就是忽视了可持续发展。
近年来,各国都在积极推行“生态农业”、“有机食品”、“无公害食品”的研究和开发,反映了对食品安全、环境质量和人体健康的高度关注与迫切要求。
我国也在大力发展“生态农业”、“有机食品”、“无公害食品”计划,旨在将经济效益、社会效益和环境效益统一起来,推动社会的可持续发展。
二、我国食品安全法律立法现状
笔者认为,完善的法律体系是食品安全的有效保障。
我国食品安全法律从无到有,不断完善,目前已经初步构筑起我国食品安全的基本法律框架。
(一)《中华人民共和国标准化法》
该法于1988年12月29日由七届全国人大第五次会议通过,并于1989年4月正式实施。
该法对包括食品在内的工业产品标准,标准的制定与实施,相关职责及法律责任均作了明确规定。
(二)《中华人民共和国进出境动植物检疫法》
该法于1991年10月31日由七届全国人大常委会第二十二次会议通过。
该法对进出境动植物及其产品的检疫进行了规定。
(三)《中华人民共和国产品质量法》
该法于1993年2月22日由七届全国人大常委会第三十次会议通过,1993年9月1日正式实施。
2000年7月8日,九届全国人大常委会第十六次会议对该法进行了修改。
该法确立了国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作,国务院有关部门和县级以上地方人民政府在各自的职责范围内负责产品质量监督工作的监督管理体制。
同时还对产品质量监管制度,产品生产者、销售者、检验机构、认证机构的行为及相关法律责任作出了明确规定。
(四)《中华人民共和国农业法》
该法于1993年7月2日由八届全国人大常委会第二次会议通过,2002年12月28日由九届全国人大常委会第三十一次会议进行了修订。
为确保食品安全,该法规定国家采取措施提高农产品的品质和质量,建立农产品质量标准体系、质量检验检测监督体系、优质农产品认证和标志制度、农产品地理标志制度、农产品加工制品质量标准,对可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营依法实行登记或者许可制度。
(五)《中华人民共和国食品卫生法》
该法于1995年10月30日由八届全国人大常委会第十六次会议审议通过并公布实施。
它是目前我国食品卫生法律体系中法律效力层次最高的规范性文件,也是我国食品卫生法律体系中的核心法。
该法对食品卫生、食品添加剂卫生、食品容器、包装材料和食品用工具、设备的卫生、食品卫生标准和管理办法的制定、食品卫生管理、食品卫生监督等均作了较为详尽的规定。
(六)《中华人民共和国食品安全法》
2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议上通过了《中华人民共和国食品安全法》,并于2009年6月1日正式实施。
该法的一大亮点是,在确立食品安全分段监管体制基础上,设立国务院食品安全委员会,加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。
上述法律法规,构筑起我国食品安全的基本法律框架。
但是,目前食品安全法律法规还未完善,亟需以《食品安全法》的实施为契机,建立和完善食品安全法律法规体系,形成全国统一的标准。
三、我国食品安全法律存在的问题
笔者认为,我国食品安全法律存在以下问题:
(一)食品安全监管体制不健全
1、缺乏一个权威的领导、监督、管理机构,监管效率低。
尽管依据《食品安全法》,设立国务院食品安全委员会,加强对各个监管部门监管工作的协调和指导,但它不是强有力的监管机构。
不同部门负责不同的监管环节,但法律对各个部门的监管职责和权限划分并不明确,这就导致了食品安全监管中职责不清、政出多门、监管重叠、相互矛盾和监管缺位等现象。
2、检测机构分属不同部门,缺乏沟通协调。
截至2010年底,我国食品安全专门检验检测机构以及与食品安全相关的检验检测机构已达6000多个。
但由于他们分散在卫生、质检、农业等不同部门,各自为战,缺乏沟通与协调。
3、监管部门工作人员素质不高。
食品安全监管工作人员是整个组织的核心。
目前,我国食品安全监管人员素质参差不齐,个别人员思想觉悟不高、消费者保护意识淡薄、业务能力低下、食品安全相关法律知识缺乏,不能适应岗位职责的需要,没有能力及时纠正监管工作中出现的问题。
部门领导抓源头、保安全的意识较差,没有真正负起责任来,部门责任落实不到位,基层局职能和责任不清晰,日常监管的相关内容、程序、要求和责任制没有真正建立起来,导致食品安全监管能力下降。
(二)食品安全法律责任不够严厉
现行法律制度的“软法性”特点,是造成食品安全问题的重要原因之一。
如,《食品安全法》规定,食品生产经营过程不符合卫生要求的,责令改正,给予警告,可以处以5000元以下的罚款。
罚款的上限太低,处罚力度不够。
又如,《食品安全法》中规定的处罚金额要根据有无“非法所得”来确定,这给执法部门执法带来困难,实际上放纵了违法者。
(三)食品安全法律体系不健全
食品安全法律法规内容不够全面,对许多问题尚未涉及。
目前,随着转基因技术、辐射技术、纳米技术等新技术、新产品的不断出现与应用,有害物质的种类和来源日益繁杂,不断滋生食品安全新问题。
我国缺少已被国际社会广泛采用的一些重要法律制度,如食品安全风险分析与评估、食品安全预警预防、食品安全危机应急处理、不安全食品的处理与召回等。
这些食品安全法律上的空白,使我国缺乏对来自生物、化学、物理层面风险的全面防范,食品安全法律内容亟待完善。
(四)食品安全标准不健全
1、现行标准缺乏统一性。
我国现行的食品安全标准分散于多个部门,存在多种质量标准,各部门缺乏协调,导致标准重复、空白、矛盾,使企业、消费者混淆不清。
2、检测指标设置过繁,费用过高。
我国的食品安全检测标准不仅不统一,没有一个专门的食品检测机构,没有一个专门的食品监督抽查检验程序,而且食品安全的检测指标设置过繁,费用过高。
如,有关部门发布的无公害肉类标准需要检测的指标达三四十个,仅“瘦肉精”一项检测定性就要800元,定量分析要2000元,全部查完要1万元左右,致使企业难以承受。
3、落后于国际标准。
上个世纪80年代初,英、法、德等国家已经采用国际标准,日本新制定的国家标准中有90%以上采用了国际标准,而我国的国家标准中只有40%左右采用国际标准,食品行业国家标准的采标率仅有20%。
4、食品质量安全标准存在许多空白点。
目前,在我国已颁布的两万多项国家标准中,涉及农业方面的标准仅占10%左右,采用国际标准的更是甚少。
(五)食品安全监管制度不完善
1、食品安全信息供给不对称。
主要表现有:
第一,经营者与消费者之间信息不对称。
生产者掌握的产品信息远比消费者多。
第二,经营者与监管者之间信息不对称。
政府监管机构掌握的信息不及经营者多。
第三,监管者内部信息不对称。
不同级别政府之间或同一级别不同部门之间信息不对称。
2、食品召回制度存在缺陷。
目前我国的食品召回制度只有初步的框架,其中还存在着诸多缺陷,表现在:
第一,食品召回法规不统一。
我国的食品安全监管体系部门众多,职能重叠,不能有效地跟踪食品流通中的安全信息。
食品召回牵涉到不同部门监管,部门间相互的协调和信息共享困难,容易造成部门之间相互推诿,拖延时间。
多部门监管导致在我国的食品召回中,企业召回需要遵循多个部门规定,一旦对同一事项出现不同规定,就会导致召回难以实施。
第二,食品安全信息发布规定存在缺陷。
我国《食品召回管理规定》规定,只有在强制召回下,质检总局才可以发布有关食品安全信息和消费警示信息。
四、保障我国食品安全的法律途径
笔者认为,保障我国食品安全应采取如下法律途径:
(一)完善相关的法律法规
应当对现有食品安全的法律法规进行细致的清理、补充和完善,整合现有的食品安全方面的法律法规制度等资源,结合我国食品安全的现状与将来的相关规划,制定合适的食品安全法律法规。
要在《食品安全法》的基础上,制定具体的肉类、蛋类、奶类、禽产品以及水产品等专门法规,既要从宏观上规定食品安全应遵循的规则,又要从微观上解决具体食品行业存在的无法可以的局面,从而使我国食品安全法律法规与国际接轨。
《食品安全法》应当从不同方面进行更具体明确的规定,而且应当尽量避免和减少食品安全在立法上的冲突,以求最终能构建出以《食品安全法》为核心,各项法律制度之间协调的、完整的、统一的食品安全法律体系,保障食品安全的健康发展。
(二)完善我国食品安全的监管制度
就我国当前多头的监管制度而言,就应当完善我国的食品安全委员会,改变其虚设的地位,使其变成一个专门、权威的对食品安全进行全面管理的政府职能部门,将监管权集中,在该机构的统一管理之下,进一步具体地理顺农业、质检、工商、卫生、商务、进出口、药监等管理部门的关系,并对各部门出现的监管存疑问题进行相应的协调解决;
同时,食品安全的各个监管部门之间必须加强食品安全方面的信息交流,大力推行食品安全监管的重大与要案通报制度,施行食品安全监管问责制度。
此外,食品安全行政执法部门对于那些不能仅通过行政处罚而不了了之的食品安全案件,应当及时移送司法机关处理。
(三)加大食品安全违法的处罚力度
食品安全事故总逃不出这样的“怪圈”:
不法食品制造者肆无忌惮地违法,而执法部门处理他的时候,却往往仅限于警告、罚款、整顿。
在《食品卫生法》第三十九条规定“生产经营不符合卫生标准的食品造成食物中毒事故或其他食源性疾患的,责令停止生产经营,销毁导致食物中毒或其他食源性疾患的食品,没收违法所得,并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款;
没有违法所得的,处以一千元以上五万元以下的罚款”。
只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。
对存在严重违法行为而被吊销食品生产、流通或餐饮服务许可证的单位,食品安全法中,也只是规定其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。
显然,相比西方发达国家极其严厉的惩罚力度甚至倾家荡产的违法成本而言,我国的食品安全监管的威慑力多么的微不足道。
正因如此,我国制假售假之风屡禁不止,低劣产品充斥市场。
笔者认为,我们可以借鉴国外的巨额赔偿制度,对生产和销售质量不合格、不安全食品的厂商处以高额罚款,情节严重的还应当加重追究其刑事责任。
还有《刑法》应增加对食品安全犯罪教唆犯的惩处,把提供资源、设备、技术的人都作为共犯惩处。
。
(四)完善受害人诉讼保障机制
实行举证责任倒置原则,在食品安全事故中,当事人举证是非常困难的,规定举证责任倒置,能够促使举证责任被倒置的当事人一方采取积极有效的措施,预防、控制损害事故的发生,积极主动地提高食品的质量。
另一方面为进一步强化保护消费者的食品安全监督权益,保障受害人的合法权益,可规定企业在食品安全事件发生后不得转移或是隐匿财产,必要的时候相关机构可以对发生食品安全事件企业的财产进行冻结。
最后,建立食品安全事故基金,当发生食品安全事件的单位无力进行赔偿时,食品安全事故基金可以对受害人先进行一部分的赔偿,以保障受害人的利益。
食品安全是“大于天”的民生课题,“民以食为天,食以安为先”绝不是一句口号,而是一以贯之于食品安全立法和严格执法的实际行动,我国刑法修正案(八)食品安全保护的三个条文,剑指伪劣食品生产商和销售商,开启了打击违法的雷霆万钧之势,只有让全社会不断给力食品安全问题,才能不断推进食品安全乃至人权事业的发展。
(五)用立法保障问题食品举报者的权益
应当立法确保对举报者重奖,并严格保密。
重奖,可以拿出不法企业非法所得的20%-30%进行奖励,让举报者能因举报一夜暴富,富到所有人都眼红,让人人都象关注彩票股票那样去关注食品安全,这样可以大大提高有毒食品的曝光率,这样,可以让问题食品一流入市场,就马上被发觉,而不是让孩子吃成大头娃娃、吃成肾结石之后,才发现问题。
上世纪打假专业队伍的消失有其历史原因,而在如今我们由吃得饱向吃得好转化的过程中,我们应当鼓励专业打假队伍的出现。
同时,网络、电视、报纸、杂志、广播等工具,应定期组织健康饮食宣传活动,有计划地报道食品安全知识,并且要及时曝光生产、销售假冒伪劣食品的一些不法厂商及其商品,披露最近发生的食品安全事件,曝光时禁止使用某企业、某厂家的模糊处理,以保障消费者的消费知情权。
(六)建立所有食品安全市场准入制度
国家质检总局要制定所有食品质量安全市场准入制度,该制度至少应包括以下规定:
第一,从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备、检测手段、计量仪器、内部质量管理制度等基本条件,并获得《食品生产许可证》后方可从事食品的生产加工;
第二,食品出厂必须检验合格;
第三,食品出厂必须加贴食品市场准入标志,即QS质量安全标志。
我国的QS认证要具有明显的强制性,一旦全面推行后,应能保证市民能够吃上放心食品。
(七)建立与缺陷食品召回制度相应的刑事规制
发达国家保护食品安全的一项较为成熟的法律制度是将缺陷食品召回。
虽然我国对于缺陷食品的召回制度没有明确的立法予以确认,但相关规定中对这一制度是采取肯定态度的,《缺陷汽车产品召回管理规定》是我国首次确认了缺陷产品的召回制度,必将很快予以确立缺陷食品的召回制度。
这必然涉及违背缺陷食品召回义务的生产者、经营者如构成犯罪的,应如何承担刑事责任的问题。
在司法实践中,曾作为刑罚裁量时酌定从轻处罚的情节是食品生产者、经营者将发生食品安全事故后,及时销毁、停止销售和召回可疑食品的积极行为,这在一定程度上起到积极的控制对防止危害结果进一步扩大的作用。
笔者认为一些行为应该认定为一种投毒行为,投放危险物质罪没有限定具体的方式,危害公共安全的“投放”的认定是只要能使危险物质蔓延、扩散、传播的行为,所以销售是一种积极的投放。
许多国家和地区的刑法均规定,明知食品有毒而销售就是危害公共安全罪。
如《西班牙刑法典》第364条规定的“在食品饮料中掺杂对健康有害物质,以供销售……”也是在“危害公共安全罪”中;
《意大利刑法典》将“在水或事物中投毒罪”与“销售有毒食品罪”都规定在“危害公共安全罪”中。
鉴于我国食品标准和卫生意识比较落后,我们可以只将一些销售有毒食品行为解释为投放危险物质罪。
对于某些行为,在作为义务的来源上,生产者、经营者具有无条件召回所有产品的法定义务,不召回产品是不作为的投放。
笔者认为,当食品生产经营者发现不安全食品、食品安全事故隐患时,未采取措施召回不安全食品,未立即停止生产销售,由此造成人员伤亡或其他严重后果的,应以相关的罪名定罪处罚,这样既加大了对食品安全犯罪的打击力度,也坚持了罪刑相统一的原则。
可以作为从重处罚的情节或以结果加重犯处罚,对于其他因未采取相应措施召回不安全食品或因未及时召回而使危害结果进一步扩大的,这样既强化了生产经营者召回义务,也有利于对食品安全的保护。
(八)严格食品安全法律责任
首先应确立食品生产经营商对食品安全负首要责任的制度,加大生产经营者的安全卫生责任。
生产经营商主要依靠自我核查机制即对有害物质的现代监控技术来确保食品的安全性。
其次,要加大对危害食品安全得违法行为的处罚力度。
我国《食品卫生法》中规定:
对造成食物中毒事故或其他食源性疾患的,或因其他违反该法行为给他人造成损害的,依法承担民事赔偿责任。
这一规定十分模糊,既未规定损害的程度,也未规定承担民事赔偿责任的具体方式和标准。
当前,许多不法厂商人故意按低于国家标准的各项指标组织食品生产、销售,以不合格食品冒充合格食品,甚至以假充真,以次充好,致使受害者在食用这些食品后,身体健康受到极大损害,甚至导致死亡。
笔者认为:
对于这些不法者,除了要追究其行政责任和民事责任外,还要追究他们的刑事责任,特别是对造成死亡等严重后果的肇事者,更要严惩不怠。
我国现行刑法中有三个条款与食品安全有关:
一是刑法第140条“生产、销售伪劣产品罪”,二是刑法第143条“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”,三是刑法第144条“生产、销售有毒、有害食品罪”。
但是,生产、销售伪劣产品罪是数额犯,要求销售金额达到5万元以上。
另外,刑法第149条规定:
生产、销售本节第141—148条所列产品,不构成各该条规定的犯罪,但是销售金额在5万元以上的,依照第140条的生产、销售伪劣产品罪的规定处罚。
这些法律规定对那些生产、销售数额小的食品生产厂商无法追究法律责任,况且,许多厂商的销售金额都不是真实数额。
因此,我国应加大对生产、销售伪劣食品,不符合卫生标准的食品,有毒、有害食品的违法行为的处罚力度和处罚范围。
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