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建国初期,旧中国遗留下来的经济基础十分薄弱,生产力分布畸形,工业偏集于东部沿海一隅。
为了改变生产力分布的不合理状况,新中国建立以后,国家就把在全国有计划地合理分布工业,使工业接近原料、燃料产区和产品消费地区,提高落后地区的经济水平,并有利于巩固国防,作为调整生产力布局的原则和方向,纳入到历次发展国民经济计划之中。
国民经济恢复时期,为迅速恢复和发展生产,国家首先把经济建设的重点放在以辽宁为中心的东北地区,开工建设了一批煤炭、电力、钢铁、铝冶炼、机械等重点项目。
当时苏联援建的156个项目,在1950~1952年开工的有17项,其中13项就安排在东北地区。
1950~1952年全国累计完成的工业基建投资总额中,有一半多投到了东北地区(汪海波著,1994)。
同时,国家开始把一些轻工业企业内迁到东北北部、西北、华北和华东的一些地区,使之接近原料地与广大消费地区。
“一五”时期,国家提出了有计划地、均衡地在全国布置工业的指导方针,并明确指出:
“在全国各地区适当地分布工业的生产力,使工业接近原料、燃料产区和消费地区,并适合于巩固国防的条件,来逐步地改变这种不合理的状态,提高落后地区的经济水平”。
在这一思想指导下,国家把中西部落后地区的开发提上了重要日程,全国的生产力布局受国防因素的影响较大。
这一时期,国家把建设重点首先放在重工业有一定基础的东北地区,集中全国基本建设投资的1/4,在原有基础上进行以冶金、煤炭、机械工业为中心的大规模扩建和新建。
同时还集中建设了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等工业基地。
这五年内动工兴建的限额以上694个工业建设项目,有472个分布在内地,占总额的68%;
有222个分布在沿海地区,占32%(陈栋生主编,1993)。
在全国基本建设投资总额中,沿海与内地投资之比为0.79:
1。
2.“大跃进”时期的均衡布局和地方经济体系
针对“一五”时期存在的忽视沿海工业发展的倾向,1956年毛泽东同志在《论十大关系》中,着重论述了沿海与内地的关系,强调要兼顾内地与沿海地区的发展。
为此,“二五”计划提出要充分利用和适当加强沿海老工业基地。
《发展国民经济的第二个五年计划的建议》明确指出:
在内地进行大规模工业建设的同时,还必须积极地、充分地利用并适当地发展沿海各地原有的工业。
然而,1958年开始的“大跃进”运动打乱了这一部署。
当时设想,主要依靠地方工业的发展,实现工业生产“大跃进”。
这一时期,中国生产力布局的方针主要集中在两个方面:
一是期望在全国实现工业的均衡分布。
国家投资的重点进一步向内地推进,沿海与内地基建投资之比由1957年的0.75:
1下降到1960年的0.66:
1,整个“二五”时期则下降到0.69:
二是期望各大协作区和各省区均能各自建立比较独立和完整的经济体系。
为了加快地方工业的发展,毛泽东同志提出地方(包括协作区、省)应建立独立的工业体系。
1958年3月,中央又提出了发展中央工业和地方工业并举的方针。
根据中央的要求,各地从1958年上半年开始掀起了一个大办工业的群众运动。
各地区不管有无资源条件和实际可能,都追求本地区工业自成体系,各下一盘棋,大中小项目遍地开花,星罗棋布。
1963~1965年,国家按照“调整、巩固、充实、提高”的方针,对国民经济进行了第一次调整。
通过调整,大部分布局不当的中小企业(主要是地方工业)被关停并转;
布局不当的在建项目停建;
保留下来的企业和项目,通过“五定”,定原料、定材料、定燃料、定动力来源、定外部协作关系,使企业间布局的相互关系有所改善(陈栋生,1989)。
在地区布局方面,国家在充实和发展华东地区重工业的同时,进一步加强了内地的工业建设。
这一时期,内地基本建设投资在全国的比重进一步提高到58.3%,沿海与内地投资之比下降到0.60:
3.“三线建设”时期的第二次大规模西进
1964年,由于美国直接出兵侵略越南,中苏关系极度紧张,在这种情况下,中央对国际形势和战争危险估计严重,提出了加快三线战略后方建设、积极备战、准备打战的思想。
1965年4月,中央发出《关于加强备战工作的指示》,做出了火速集中力量,加强全国和各省区战略后方建设的决策。
根据中央和毛泽东指示的精神,中国第三和第四两个五年计划的制定以及生产建设,都转向了以备战为中心,以建设三线地区为重点的轨道。
“三五”时期,国家确定投资重点要向既不是沿海也不靠近北方的“三线”地区转移,重点是加强西南地区的建设。
这五年内,内地建设投资达631.21亿元,占全国基本建设投资的64.7%(陈栋生主编,1993)。
其中三线地区11个省区的投资为482.43亿元,占基本建设投资总额的52.7%(汪海波主编,1986)。
在三线建设的过程中,国家有计划地把一大批沿海地区老企业逐步搬迁到三线地区。
1965年8月,国家建委召开全国搬迁会议,提出要从准备大打、准备早打出发,对少数国防尖端项目,要按照“分散、靠山、隐蔽”的原则建设,有的还要进洞。
这一原则对后来经济建设产生了重要的影响。
“四五”时期,三线建设的重点转向“三西”(豫西、鄂西、湘西)地区,同时积极进行大西南的建设。
这期间,根据经济发展状况和战备的要求,将全国划分为西南、西北、中原、华南、华东、华北、东北、山东、闽赣和新疆10个经济协作区,要求在每个协作区内逐步建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协作的工业体系和国民经济体系;
要求各省市区的成套机械设备和轻工产品尽快做到自给,建立为农业服务的地方工业体系,建立各自的小三线。
这五年,内地投资所占的比重稍有下降,五年累计为959.34亿元,占全国基本建设投资的54.4%(陈栋生主编,1993)。
其中三线11个省区的投资额为690.98亿元,占全国基本建设投资总额的41.1%(汪海波主编,1986)。
从“四五”后期到“五五”初期,国家投资的地区重点开始逐步向东转移。
1978年全国引进的22个大型成套设备项目,有10个摆在了沿海地区。
这些项目共需外汇130亿美元,加上国内配套工程,投资总额需600多亿元(陈栋生,1989)。
由于基建规模较大,1979年4月中央提出了“调整、巩固、整顿、提高”的方针,由此开始了中国第二次国民经济调整。
(二)向东倾斜的不平衡发展阶段(1979–1990年)
在1979–1990年,中国区域发展战略主要受不平衡发展思潮的影响,国家投资布局和区域政策强调效率目标,向条件较好的沿海地区倾斜,同时对贫困落后地区和少数民族地区给予一定的补偿。
随着经济发展战略和体制的转轨,国家区域政策的手段也日趋多元化。
1.区域经济发展指导方针的转变
从“六五”计划开始,中国生产力布局和区域经济发展的指导方针,由过去主要强调备战和缩小地区差别,逐步转移到以提高经济效益为中心,向沿海地区倾斜。
《国民经济和社会发展第六个五年计划》明确指出:
要积极利用沿海地区的现有基础,“充分发挥它们的特长,带动内地经济进一步发展”;
同时要“努力发展内地经济”,“继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产,繁荣经济。
”《国民经济和社会发展第七个五年计划》进一步将全国划分为东部、中部、西部三大经济地带,提出“要加速东部沿海地带的发展,同时把能源、原材料建设的重点放到中部,并积极做好进一步开发西部地带的准备”。
1988年,中共中央、国务院还提出了以沿海乡镇企业为主力、“两头在外,大进大出”为主要内容的沿海地区经济发展战略。
2.国家投资布局重点逐步东移
在“六五”时期,中国生产力布局基本上是以提高经济效益为中心,向优势地区倾斜。
在全国基本建设投资分配中,沿海地区所占比重由“五五”时期的42.2%提高到47.7%,内地由50%下降到46.5%。
这期间全国更新改造投资中,沿海地区占51.5%,内地只占45.8%。
到“七五”前期,中国生产力布局进一步向沿海地区倾斜。
从1985年到1988年,在全国基本建设投资的地区分配中,沿海地区所占比重由48.4%提高到53.2%,内地由45.0%下降到39.9%,沿海与内地投资之比由1.07:
1增加到1.36:
在三年治理整顿期间,为了支持能源、原材料等重点产业的发展,国家在内地投资的比重有所提高。
1990年,在全国基本建设投资的地区分配中,沿海地区占50.9%,内地占40.1%,沿海与内地投资之比下降到1.27:
但在整个“七五”时期,沿海与内地基建投资之比仍高达1.29:
1,远高于“六五”时期的1.03:
1,更高于“五五”时期的0.84:
3.实施沿海对外开放政策
中共十一届三中全会确定了中国实行对外开放、对内搞活经济的重大战略方针。
为了加快对外开放的步伐,1979年7月,中共中央、国务院正式批准广东、福建两省,在对外经济活动中,实行特殊政策、灵活措施。
1980年以来,国家又相继设立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区,实行特殊的经济政策和特殊的管理体制。
1984年以后,国家又决定进一步开放大连等14个沿海港口城市,设立了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区,实行类似经济特区的政策。
之后,国家又相继把长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区、辽东半岛、胶东半岛等开辟为沿海经济开放区,并设立了福建台商投资区。
1990年6月,中共中央、国务院正式批准上海市开发和开放浦东新区,实行经济特区的某些优惠政策。
由此就形成了一条从南到北沿海岸线延伸的沿海对外开放地带。
4.实行国家扶贫开发政策
20世纪80年代初,中国开始酝酿并着手解决贫困地区的问题。
1982年,与世界银行合作,国家率先在甘肃、宁夏的“三西”地区(指甘肃河西走廊、定西干旱地区和宁夏西海固地区)进行扶贫试点工作。
1984年,中央提出要帮助贫困地区的人民首先摆脱贫困,并集中力量重点解决十几个连片贫困地区的问题。
1986年,国务院成立了贫困地区经济开发领导小组,确定了对贫困县的扶持标准,核定了贫困县,并将扶持“老少边穷”地区尽快摆脱经济文化落后状况,列入国民经济“七五”发展计划。
之后,又提出了解决中国贫困问题的两步走设想:
第一步是解决温饱。
即在1990年之前,贫困县在正常年景下解决90%以上贫困户的温饱问题;
第二步是脱贫致富。
即在解决温饱的基础上,通过区域经济开发,使贫困地区形成自我发展能力,逐步摆脱贫困,走向富裕。
为支持贫困地区发展,国家增加了扶贫资金投入,实行以工代赈,并制定了一些旨在减轻贫困地区负担、支持经济开发的政策。
5.进一步完善民族地区政策
1979年以来,虽然国家把投资布局和政策支持的重点放在沿海地区,但仍然在人力、财力、物力和技术等方面对少数民族地区给予相应支持,并在政策上给予特殊照顾。
一是从1979年起国家确立了部分经济发达省市对口支援少数民族地区,这一政策一直延续至今;
二是对少数民族自治区和视同民族自治区待遇的省实行财政补贴政策;
三是中央财政拨出各种专项补助款,如民族机动金、少数民族地区补助费、边境地区基本建设专款和边境建设事业补助费等,支持少数民族地区发展;
四是对边远山区、边远牧区的民族贸易企业给予低息贷款、利润留成等方面的照顾;
五是在外汇留成和税收减免等方面,国家对少数民族地区也给予了相应的优惠。
(三)区域协调发展战略启动阶段(1991–1998年)
自20世纪90年代初以来,随着改革开放的深入和中国国力的增强,面对地区发展差距特别是东西差距的不断扩大,中国政府正式把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度,并确立了地区经济协调发展的指导方针,先后对外开放了长江沿岸城市、内陆边境口岸城市和省会(首府)城市,做出了加快发展中西部地区乡镇企业的决策,实施了国家“八七”扶贫攻坚计划。
这标志着中国区域发展战略从不平衡发展到协调发展的根本转变。
1.提出地区经济协调发展的总方针
1991年3月,李鹏同志在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中首次提出,要“促进地区经济的合理分工和协调发展”,认为“生产力的合理布局和地区经济的协调发展,是我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题”。
《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》进一步明确指出,要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。
1995年9月,中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,明确把“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距”作为今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一。
并明确指出:
“从‘九五’开始,要更加重视支持内地的发展,实施有利于缓解差距扩大趋势的政策,并逐步加大工作力度,积极朝着缩小差距的方向努力”。
1997年9月,江泽民同志在中共十五大报告中特别强调,要“从多方面努力,逐步缩小地区发展差距”,“促进地区经济合理布局和协调发展”。
2.实行全方位的对外开放政策
早在1988年11月,国务院就通过了《讨论新疆开放工作纪要》,给予新疆在扩大对外开放方面一系列的优惠政策。
1991年,国办发(1991)25号文件确定了边境贸易的方针和优惠政策。
1992年邓小平同志南方谈话以来,在进一步巩固沿海地区对外开放成果的基础上,逐步加快了中西部地区对外开放的步伐。
一方面,国家先后在沿海地区设立了上海外高桥、天津港、深圳福田等15个保税区,进一步扩大了沿海经济开放区的范围,增设了一些沿海经济技术开发区;
另一方面,国家又相继对外开放了一批沿边口岸城市、长江沿岸城市和内陆省会城市,设立了三峡经济开放区,在中西部地区增设了一批国家级经济技术开发区,扩大内地省、自治区和计划单列市吸收外商直接投资项目的审批权限,鼓励东部地区的外商投资企业到中西部地区再投资。
由此在全国范围内形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会(首府)城市相结合的,多层次、多渠道、全方位的对外开放格局。
3.调整国家投资和产业布局政策
为加快中西部地区的经济发展,中央增加了在中西部地区的投资比重,并积极推动沿海一些加工制造业逐步向中西部资源丰富地区转移扩散。
一是国家投资布局重点逐步向中西部转移。
在“八五”时期,国家提出在资源开发利用和大中型建设项目的布点上,对西部地区实行同等优先的政策,提高对西部地区的投资比重。
“九五”时期,为加快中西部能源、原材料工业基地建设,国家进一步加大了对中西部重点建设投资的力度。
二是在资金和政策上支持中西部地区乡镇企业发展,实施了“乡镇企业东西合作示范工程”,并设立了一批乡镇企业东西合作示范区。
三是结合压锭改造,有计划地引导沿海地区和中心城市逐步将棉纺初加工能力转移到中西部产棉地区,国家在政策和资金上重点扶持京、津、沪、广东等一些大中城市将纺锭向新疆转移。
4.完善国家扶贫政策和民族地区政策
为了尽快消除贫困,1994年4月,国务院制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》,计划用7年左右的时间,基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。
1996年10月,中共中央、国务院发出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,号召实行全党动员,全社会扶贫济困,突出重点,集中力量解决农村贫困人口的温饱问题。
“九五”计划又提出要基本消除贫困的目标。
为推进扶贫工作,国家进一步加大了扶贫资金投入,积极推进扶贫协作和对口支援。
到1998年,中央扶贫资金总量已增加到183亿元。
同时,国家还采取了一系列政策措施促进少数民族地区发展致富。
如从1992年开始中央财政设立了少数民族发展专项资金,支持少数民族地区经济发展。
(四)协调发展战略全面实施阶段(1999年以后)
自1999年以来,为促进区域经济协调发展,国家先后制定实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略,近年又提出推进形成主体功能区,这表明中国已经进入区域协调发展战略全面实施的新阶段。
在国家“十一五”规划纲要中,明确提出要“坚持实施推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”,“逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。
1.实施西部大开发战略
早在1999年6月,江泽民同志就提出“必须不失时机地加快中西部地区的发展,特别是抓紧研究西部地区大开发”。
9月22日,中共十五届四中全会正式提出了“国家要实施西部大开发战略”。
为推进实施西部大开发战略,国务院及有关部门先后制定实施了一系列政策措施,包括《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(2000年10月)、国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(2001年8月)、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》(2004年3月)、国务院西部开发办等《关于促进西部地区特色优势产业发展的意见》(2006年5月)、《国务院关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》(2009年8月)。
同时,国务院还先后同意或批复了《西部地区人才开发十年规划》(2002年2月)、《西部大开发“十一五”规划》(2007年2月)、《广西北部湾经济区发展规划》(2008年2月)、《关中—天水经济区发展规划》(2009年6月),发布了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(2009年1月)以及支持新疆、西藏、宁夏、青海、广西、甘肃等省区发展的意见,批准重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区(2007年6月),设立了广西钦州保税港区、重庆两江新区和两路寸滩保税港区。
实施西部大开发战略以来,国家在西部地区投入了大量的资金。
2000-2010年,西部大开发累计新开工重点工程143项,投资总规模达2.9万亿元。
截至2008年底,国家在西部地区累计营造林4.03亿亩,其中退耕地造林1.39亿亩。
2009年,国家在西部地区下达中央基本建设投资1589亿元,占投资总额的43.2%;
中央财政对西部地区转移支付10058亿元,占中央对地方转移支付总额的44.1%。
这些重点工程的开工建设和中央投资的增加,对贯彻落实西部大开发战略,推进西部地区经济社会发展,改善群众生产生活条件发挥了重要作用。
2.振兴东北地区等老工业基地
2002年11月,中共十六大报告明确提出:
“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。
2003年10月,中共中央、国务院联合发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,提出经过一段时期坚持不懈的努力,“将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地,使之逐步成为我国经济新的重要增长区域”。
2006年8月,继上海洋山、天津东疆保税港区之后,国务院正式批准设立大连大窑湾保税港区。
2007年8月,国务院正式批复了《东北地区振兴规划》,提出经过10到15年的努力,实现东北地区的全面振兴。
2009年,国务院先后批复了《辽宁沿海经济带发展规划》和《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》,并发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。
2010年4月,经国务院同意,国家发展改革委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。
为振兴东北老工业基地,近年来国家有关部门在项目投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障试点、资源型城市转型试点、对外开放和基础设施建设等方面制定实施了一系列的政策措施(王洛林、魏后凯,2005)。
3.促进中部地区崛起
最早在2004年1月,中央经济工作会议首次出现了“促进中部崛起”的提法;
同年3月,温家宝总理在政府工作报告中正式提出“促进中部地区崛起”。
2006年2月,温家宝总理主持召开国务院常务会议,专门研究促进中部地区崛起问题;
4月,中共中央、国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》,提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽(即“三基地一枢纽”);
5月,国务院办公厅又发布了《关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》,提出了56条具体落实意见。
2007年1月,国务院办公厅下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》,明确中部六省中26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策,243个县(市、区)比照实施西部大开发有关政策。
同年12月,国家发展改革委又发文批准武汉都市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。
2009年9月,国务院通过了《促进中部地区崛起规划》;
12月又正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》。
2010年1月,国务院又正式批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。
目前,有关促进中部地区崛起的政策正在研究制定之中。
4.鼓励东部地区率先发展
为充分发挥东部地区优势,2003年以来,国务院先后批准上海外高桥、青岛、大连、宁波、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津保税区实行区港联动试点。
2005年6月,国务院批准上海浦东新区为全国综合配套改革试验区[①],并批准设立上海洋山保税港区。
2006年5月,国务院发布了《推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》,批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区,先行试验一些重大的改革开放措施,同时设立天津东疆保税港区。
随后,国务院相继批准设立了海口、宁波、厦门、深圳、青岛、广州、张家港、烟台、福州保税港区。
2008年9月,国务
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