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土地收购资料
市场经济条件下的土地收购价格确定原则和方法初步研究
1、研究的必要性
为培育和规范土地市场,促进存量土地进入市场,盘活企业存量资产,优化土地资源的配置,理顺政府与企业之间的土地收益分配,有效地解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题,杭州、上海等城市在全国率先建立了土地收购储备制度,并出台了有关土地收购储备的地方性法规.但城市土地收购、储备、供应机制在我国是一项全新的土地供应方式,没有固定的模式和程序可以借鉴,在理论和实际的运作过程中面临许多需要解决的问题.党的十四大确立了我国社会主义市场经济体制改革的目标模式,在发挥公有制经济主导作用的前题下,建立和完善社会主义市场体系,发挥市场机制对社会资源配置的基础性调节作用.土地市场作为基本的生产要素市场,在完备的市场体系中处于先导和基础性地位,是社会主义市场体系不可缺少的重要组成部分.因此,作为土地有偿使用制度深入改革产物的土地收购储备制度,客观上要求与我国社会主义市场经济体制改革的目标协调一致,建立起适应我国社会主义市场经济条件下的土地收购价格确定和评估方法体系.
2、土地收购价格确定的国际经验
当今世界上大多数国家或地区为了公共利益或城市再开发都建立了具有强制性的土地收购制度.虽然在法律名称上各国有所不同,但核心内容是一致的.主要包括三个方面:
①土地收购属于政府的特有权力;②土地收购权力一直应用于公共目的;③行使土地收购权力必须给予合理的补偿.同国外的土地收购制度比较,目前杭州、上海等城市正在实施的土地收购储备制度属于同一个范畴,具备前述的三个基本特征.这在一定程度上为我国建立和实施土地收购储备制度,借鉴国际经验确定收购地价奠定了基础.
从市场经济国家或地区土地收购价格的确定经验分析,欧美及亚洲的日本、韩国等国家和香港、台湾地区土地收购价格确定的原则和方法基本上是一致的,即以土地的市场价格作为确定土地收购价格的基本依据.这里需要特殊说明的是,所谓的土地市场价格是与被收购土地经济主体拥有土地的权力和利益相一致的价格,并非通常意义上的完全根据收购双方在土地市场上的自由协商价格.有关法律法规对其内涵有明确的界定,即以被收购土地原用途的市场价格作为评估标准,例如被收购的土地原用途为工业用途,则收购价格只能按工业用地的市场价格评估,因为规划或被收购导致土地用途和条件改变所形成的土地增值部分,不能计算在收购价格范围内.从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分,属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关,其增值收益理应归社会公共或国家所有.这些国家的土地收购制度有着几十年甚至上百年时间的发展和完善,相对于其国情及社会制度已经比较成熟.虽然我国实行的社会主义市场经济与西方市场经济有本质的不同,但以市场机制作为社会资源的主要配置机制这是市场经济的基本要求,这一共同性决定了我国的土地收购价格确定借鉴国际经验的可行性.在我国现阶段土地收购制度建立没有先例的条件下,吸收西方市场经济国家实施土地收购地价评估方法的成功经验是完全必要的.另外,我国的建设用地征用制度和城市房屋拆迁管理制度,从其内容和特点分析,与市场经济发达国家的土地收购制度也应属于同一范畴.但建设用地征用制度和城市房屋拆迁管理制度建立于土地无偿使用的计划经济时代,有关法律法规明确规定:
国家与土地被征用者或被拆迁者之间不存在买卖关系,征地是一种国家行为,土地被征用者是对国家应尽的一种义务,征地和房屋拆迁补偿以不降低被征用者生活和居住水平为基本原则,否认了土地价格的存在,补偿的本质是一种安置补偿,与土地的实际价格无关.由于建设用地征用和城市房屋拆迁的补偿有关法规已作了明确规定,本文不再对其进行讨论,下文的论述专指以土地储备为目的的土地收购价格确定.
3、土地收购价格确定的基本原则
经济市场化概括起来包括5个方面的特征:
①经济行为主体独立化;②经济决策分散化届所有制结构和所有制实现形式的多元化;④商品、要素价格市场化;⑤经济行为规范化、法制化、秩序化.市场经济条件下的土地收购价格确定原则总体上应与经济市场化的特征相协调,遵循市场经济的基本运行规律,促进土地市场规范化发展.实际上建立土地收购储备制度的首要目的就是规范土地市场,合理分配土地收益,保证国家所有权在经济上的实现,达到增加政府土地收益,防止国有土地资产流失的目的.参照国际经验及我国社会主义市场经济发展的目标模式,我们认为以储备为目的土地收购价格确定应遵循下面几个原则.
3-1、权力和利益原则
市场经济本质上是法制经济,各种交易行为及价格形成都是由法律、法规及规范制约和调节的,尤其是对于不具备形成完全竞争性市场的土地市场,其价格必须在我国现行法律法规认可的条件下确定,确定的收购价格应与被收购土地经济主体对被收购土地的权力和利益相一致.因此,权力和利益原则是确定土地收购价格的最基本原则.应用这一原则具体有两方面的涵义:
一是承认被收购土地经济主体经济行为的独立性,有自己的利益追求,收购双方是一种市场的交易行为;确定的收购价格体现被收购土地区位条件及收益状况的差异.二是收购价格必须是在确认被收购土地经济主体对其占用或使用土地拥有的权力基础上进行,确定的收购价格保持与被收购土地经济主体权力的一致性.我国现行的有关土地的法律法规没有赋予国家以外的任何经济主体拥有其占有或使用土地的发展权,即使是出让土地如果要改变用途或规划条件也需重新签定出让合同,补交地价差价.被收购土地因为规划改变或被收购导致的土地增值收益实际上是土地的发展权收益,应为国家或公共所有,被收购土地经济主体无权占有这部分收益,所以收购价格只能按土地原用途确定.
3-2、土地收购价格与安置补偿费分离原则
上地收购价格与安置补偿费分离原则的基本涵义是在确定土地收购价格时单纯地以与被收购土地经济主体权力相一致的现实用途的市场价格作为确定依据,与安置补偿费用区别开.土地收购价格与安置补偿费是两个完全不同的概念,市场经济条件下价格是在市场上根据成本、利用收益和供求关系决定;而安置补偿费则是政府为实现某一目标而规定的补助费用,其通常考虑的是被收购者的生活和居住水平,而不考虑土地本身的价格,具有明显的计划性和福利性.在确定土地收购价格时应当明确立地收购价格与安置补偿费确定依据和作用的完全不一致性,在土地收购价格确定时应当完全排除安置补偿的因素,以与被收购土地经济主体权力相一致的现实用途土地市场交易价格作为地价确定的依据.这里需要强调的是,由于土地收购是一种强制性“买卖”,有时按与被收购土地经济主体权力相一致的市场价格确定的价格不足以弥补被收购者的实际损失,导致被收购者重新置业和经营的困难,这时应当对被收购者进行土地价格以外的补偿.如日本除价格补偿外另包括四个方面的补偿:
①通损赔偿;②少数残存者赔偿;③离职者赔偿;④事业损失赔偿.其中第1项是赔偿给原土地业主,第2,4项是赔偿给因土地收购受到影响的周围土地业主及有关人员,第3项是赔偿给原土地业主的雇用人员.但这里的安置补偿费已与土地收购价格不相干,实质是一种福利性的补偿.我国实行的是社会主义市场经济,保障人民生活水平不断提高是社会主义优越性的重要体现,这也就决定了对土地收购价格以外的补偿是必须的,但确定收购价格时不能将价格以外的安置补偿费混同考虑.目前被收购的土地主要是占据市中心区域的经营不善亏本或濒临倒闭的企业用地,对于这些企业的职工,即使其土地不被政府收购,政府仍需对其进行安置,这就更充分地说明收购价格与安置补偿费是不相干的两件事情,只不过收购过程中提供了一个时间上的一致性.
3-3、贡献原则
贡献原则的基本涵义是要求确定土地收购价格与被收购土地经济主体对土地增值形成的贡献或者其对土地收益权相一致.这里所说的土地增值指由于经济发展和土地投资的改良而造成的地价上涨,具体分析这种地价上涨比较复杂,但从界定政府与被收购土地的经济主体对增值额的贡献角度分析则相对简单.归属于政府或社会公共所有的土地增值范围非常广泛,主要有经济发展和人口增长的自然增值;政府对基础设施、公共设施投资的增值以及城市规划等导致的土地增值.而归属于被收购土地经济主体的增值主要是其对宗地的资金和劳动力投入导致的宗地增值.土地收购价格只能以与被收购土地经济主体对土地增值贡献相一致的原则确定,归属于政府的增值不能计算在收购价格以内,特别是由于土地收购或规划的改变导致的地价增值不能包括在收购价格确定范围内.
4、土地收购价格确定的思路和方法
根据前面的原则结合我国土地管理制度及土地市场的实际情况,确定土地收购价格可采取下面两个思路和方法.
4-1、与国际接轨的思路和方法
从德国、法国、韩国等国家土地收购价格确定的思路和具体方法比较分析,这些国家和地区虽然确定价格的具体操作程序有所差异,但在确定思路和方法上基本一致,即以类似被收购宗地收购前用途或条件的宗地市场交易价格为比较价格,用市场比较法评估.我国的土地市场经过近20年的发展正逐步规范,但与西方市场经济发达国家土地市场发育程度相比,市场化程度仍然相对较低,交易样本的数量及价格形成的市场化程度都需进一步论证,尤其是目前主要的收购对象是工业用地,而工业用地价格的形成过程中市场以外的因素有更大的作用,单纯的用市场比较法评估容易产生偏差.因此,在我国采用与国际接轨的思路和方法确定收购价格,具体运用的方法除市场比较法外,还需综合应用剩余法、收益还原法、成本法等其它估价方法.这些估价方法目前在我国的城镇土地估价过程已得到广泛应用,应用这些方法的一般原理及估价过程本文从略.针对土地收购价格确定的特点需注意下面两个方面的特殊性.
4-1.1、关于土地收购价格的内涵及基准日界定根据前文所述的土地收购价格确定的原则,土地收购价格的内涵可以界定为归属于被收购土地经济主体的现时土地收益,也就是指与被收购土地经济主体权力和利益相一致的对应于宗地收购前土地用途和条件的市场价格.这样就把因土地收购导致的安置补偿问题和因规划用途、条件改变导致土地增值问题与收购价格分离出来,从根本上解决目前收购价格实际操作过程中许多似是而非的问题.从杭州市土地收购一年多的实践分析,在收购价格确定方面存在比较大的问题就是被收购企业的要价过高,而要价过高的主要原因是两个方面:
一是被收购企业将职工的安置和扩大再生产费用全部包涵在收购价格内,希望通过土地收购解决企业所有的问题;
二是被收购土地经济主体的要价与其对土地拥有的权力不一致,不是以本企业占有土地现时用途的收益为依据,而是将本应归属于国家的土地发展权增值收益也包含在补偿价格之中.如果按这样的价格收购等于是将本应属于国家的收益补偿给了企业,这显然是无理的.通过土地收购价格内涵的科学界定,虽然理论上可以排除上述两方面的因素对收购价格确定的影响,但在实际操作过程中也应当对被收购企业职工的安置有所交待.关于被收购企业职工的安置这是一个社会问题,应当由政府另行制定补偿办法解决.资金来源可以是被收购土地再开发的剩余收益,但在程序上应先将被收购土地再开发的剩余收益上交财政,由财政支付安置补助费,将安置补助纳入财政支出的范畴.这样从根本上实现了收购价格与安置补偿费分离开,并有利于土地收购资金、安置补偿费和土地再开发收益的区域平衡,保证收购储备制度的顺利实施.关于土地收购前土地用途和条件市场价格的处理,其核心是要将收购之前因为土地要发生用途或规划条件变化导致地价上涨部分,从收购价格中分离出来.譬如说,如果被收购的土地收购前是工业用途,收购后规划转为商业用途,即使地价成倍上涨,收购价格只能以收购前的工业用途的市场价格作为确定收购价格的依据.为控制收购价格,防止土地投机,简化操作程序,有的国家采取设定基准日,以基准日土地实际用途为准确定土地收购价格,如新加坡的土地征用法规定,对于1987年11月30日前征用的土地,或按1973年11月30日的市场价格支付补偿费,或按土地宪报公布之日的市场价格支付补偿费,两者取其低值.对于1987年11月30日后征用的土地,或按1986年1月1目的市场价格支付补偿费,或按土地宪报公布之日的市场价格支付补偿费,两者取其低值.其它如法国以公布收购规划时前1年为基准日确定对应于当时土地用途和市场条件的价格,瑞典则以土地被收购10年前该地的价格为准.这就控制了被收购土地的经济主体想通过改变土地用途,提高土地收购价格的做法.从我国的实践着参照国际经验设定一个收购价格确定基准日是十分必要的,具体的时间则需根据各城市的实际情况确定.
4-1.2、关于市场价格的评估问题
市场价格评估方法的本身相对简单,关键问题是土地市场的发育程度,我国的土地市场经过近20年的发育,规范化程度有显著的提高,但与完善的市场经济国家相比,市场化程度仍然相对较低.具体就土地价格形成机制分析,不同用途不同层次的土地价格形成市场化程度有明显的差异.二、三级土地市场的交易价格的形成市场机制是主要机制,交易价格主要由市场的供求关系决定,而一级土地市场的出让价格的形成除少量的拍卖、招标的宗地外,大多数情况下非市场因素是价格形成的主导因素,地价水平和分布规律有比较大的随机性.从用途分析,一般商业用地、住宅用地交易价格的形成市场化程度比较高,尤其是二、三级土地市场的商业用地、住宅用地交易价格的形成基本上市场化,市场机制是其价格形成的主导机制;而工业用地价格形成的市场化程度则相对比较低,征地开发成本是工业地价形成的主导因素.基于这种情况,评估住宅、商业用地的收购价格可以直接利用二、三级土地市场的交易资料,用市场比较法、收益还原法和剩余法等基本估价方法直接评估.而对于工业用地收购价格用上述的基本估价方法直接评估有一定难度,由于被收购的工业用地,主要是市区的破产和即将破产的企业或不符合城市规划的工业用地,且这些用地大部分是划拨用地,按我国现行的法规这些土地作为工业用地进入市场交易成本太高,实际上是不可能的.这里需要说明的是有些企业在市场上转让土地,但其转让的土地实质不是工业用地,而是规划的商业、住宅等其它地价水平比较高的用地类型,属于一种违法的交易行为.所以工业用地地价评估严格意义上不能应用前述的基本估价方法直接评估,应参照工业区或开发区的工业地价比较评估.在条件具备时可参照工业基准地价确定.
4-2、资金平衡的思路和方法
资金平衡的思路即是以政府不投入资金的条件下实现土地收购和再开发的资金平衡,在此基础上确定收购价格.基本计算公式为:
收购价=土地再开发预期地价一土地平整及基础设施开发费.
公式中的土地再开发预期地价指被收购宗地按规划条件进行再开发预期实现的地价水平.这里需要特别强调的是所谓的资金平衡指一定区域或一定时间范围内的资金平衡,对于具体一宗地而言,应用该评估公式是没有意义的,举一个极端的例子,如果被收购宗地规划为绿地或道路用地,土地再开发实现的是一种社会价值,直接的市场价格为零,按该评估公式评估的地价为负值,这显然是不可行的.反过来如果被收购宗地是规划的市中心商业金融用地,按该评估公式评估的收购价格则会非常高,远远超出被收购宗地的实际价格.很显然按具体宗地采用资金平衡的思路确定收购补偿价完全不可行,对于规划条件优的宗地,原土地使用者获取了远远高出土地本身价格的收益,而对于规划条件劣的宗地,规划预期实现的价格可能低于原土地使用者土地本身的价格,但原土地使用者土地本身的价格是必须补偿的,这样对于在整个的收购过程中只有资金支出,而没有资金的回收,根本上就谈不上资金平衡的问题.
另外在收购过程中必然会产生拆迁补偿安置问题,前面已分析过作为收购价格必须将其与拆迁安置费分离,但从政府资金平衡的角度考虑,安置费往往也考虑在资金的平衡范围内,如果将安置费也考虑在资金的平衡范围内,此时的收购价评估公式演变为:
收购价=土地再开发预期地价一土地平整及基础设施开发费一安置费.
采用资金平衡的思路确定收购价格的思路关键问题是平衡区域和平衡时间段的选择.最科学、最合理的方法是制定一个城市范围内的收购计划,以整个城市作为平衡区域,在此基础上,按规划条件评估被收购宗地预期实现的总地价,所需的土地平整及基础设施开发费以及按现行政策规定所需的安置费.具体宗地收购价格评估时在考虑本身市场价格的同时,进行全市平衡确定实际发生的收购价格.但要完成这一基础性工作,牵涉到基础条件、部门协调、时间、经费等多方面的问题,短期内完成的可能性比较小.放在应用资金平衡的思路确定收购价格时,一般情况只能选择重点区域进行平衡,具体的区域选择方法及地价评估方法,由于问题比较复杂,另文专门讨论,这里从略.
5、小结
本文讨论了市场经济条件下的土地收购价格确定的三个基本原则及两个评估思路和方法,作为确定收购价格的基本原则无论方法如何发展,土地收购实践过程中存在什么样的问题,我们认为都必须坚持.而对于收购价格确定方法则会因市场条件的变化而发展,总的发展趋势我们认为趋向于与国际接轨的方法,参照市场类似条件的交易样本用市场比较法直接评估,但在目前的市场条件下可能会遇到各种各样的问题,文章提出的资金平衡确定收购价格的思路和方法可以说是针对目前我国现实条件下,兼顾国家和被收购方利益的一种选择,在尽可能的范围内提高土地收购价格,鼓励存量土地进入市场,达到规范市场,优化土地配置的目的.
土地收购价格评估技术
发布时间:
2009-9-11 浏览数:
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一、土地收购价格评估应遵循的基本原则
权利和利益的原则,是土地收购价格评估的基本原则。
这一原则有两方面的涵义:
一方面,承认被收购土地的原使用者有权追求自身利益,确定的收购价格应体现被收购土地区位条件及收益状况的差异;另一方面,收购价格评估必须首先确权,即确认被收购土地的原使用者对其占有或使用土地拥有的权力。
确定的收购价格必须保持与被收购土地原使用者权力的一致性。
也就是说,被收购土地的原使用者在其权力范围内对土地的投入所产生的收益应给予补偿。
以某国有施工企业的土地使用权价格评估为例,该企业于1985年以划拨方式取得某地块土地使用权,证载用途为生产用地。
该地块所在位置较为偏僻,是未开发的芦苇地,红线内未达到三通一平,基本没有路,没有市政配套设施。
为了便于生产,该企业花费大量资金、人力进行填坑垫土、平整场地、敷设上下水管道,又从1.5公里外引进10KV高压线路,自建变电站,并且拓宽了道路。
2004年由于为使该土地得到更加有效的利用,政府欲征用该地,由于以该地块等划拨土地为由,拟无偿征收或只给予少量补偿。
该企业则认为他们虽是以划拨方式取得的土地使用权,但多年来对土地作了大量投入,应予足够的补偿。
我们在接受委托后,多次查勘现场,做了大量调查,笔者认为:
土地的增值收益大致有三种类型:
一是由于经济发展和人口增长导致的土地增值,应为全社会公共所有,即为国家或政府所有;二是由于地方政府对土地的投资及规划设计导致的土地升值,应归地方政府所有;三是由于土地使用者的投入导致的土地增值,应归土地使用者所有。
因此,我们视该项目的具体情况提出:
首先,企业将该土地由生地改造成熟地,且随着时间的推移,该地块周围环境也发生了变化,整个区域的土地已经升值;其次,该地块为建设用地,补偿时不应等同于农业用地;再次,该企业对该地的使用年限未满,对地上附着物的投入也是产生效益的。
我们在认真分析委托方提供的全部资料的基础上,选择了成本逼近法和基准地价系数修正法进行评估,并根据《天津市国有土地有偿使用办法》,在扣除政府净收益后,得出该地块的最终评估价格。
最终双方在补偿问题方面达成了一致意见,该企业获得了相应的补偿。
总之,界定收购价格,一方面要尊重我国现行法律法规赋予原土地使用者使用土地的权力和利益,价格内涵应与原土地使用者使用土地的权力和利益保持一致;另一方面要尊重我国现行法律法规赋予国家或政府对被收购土地拥有的权力和利益,收购价格内涵应确保国家的利益不受侵犯。
二、土地收购价格评估的前提
收购价格与安置补偿费相分离,是土地收购价格评估的前提。
在市场经济条件下,土地的价格是根据成本、收益和供求关系而形成的;土地收购是一种强制性“买卖”,有时房屋拆迁补偿价格不足以弥补被收购者的实际损失,导致被收购者重新置业和经营上的困难,这时需要对被收购者进行土地价格以外的补偿。
这是政府为保证被收购者的生活和居住水平而给予的安置补偿费用,具有明显的计划性和福利性,与土地本身的价格没有多大关系。
因此,在确定土地收购价格时应当明确土地收购价格与安置补偿费分离。
三、土地收购价格评估的关键
正确选择评估方法,是土地收购价格评估的关键。
根据《城镇土地估价规程》,通行的估价方法有以下几种:
1.市场比较法
市场比较法是土地收购价格评估的首选方法。
由于市场比较法模拟了市场价格的形成过程,所以反映出的评估价格最为直观,也最容易为当事人信服。
从用途上分析,一般商业用地、住宅用地交易价格市场化程度比较高,宜采用市场比较法;工业用途的土地由于流动性相对较差,类似交易较少,则不适宜采用市场比较法进行评估;在某些市场经济不发达地区,由于市场透明度不高,也难以采用市场比较法评估。
2.基准地价系数修正法
基准地价是政府公布的不同级别、不同均质土地的区域平均价格,具有很强的指导意义,这是土地收购价格特别是多宗土地价格评估较为方便的方法之一。
但基准地价亦有其局限性:
因为基准地价反映的是其评估基准日时的地价水平,随着时间的推移、社会经济的发展,城市基础设施、区域环境及土地市场都会发生变化,城市地价会发生很大的变化,当时的评估基准地价难以跟上市场的变化。
因此,若基准地价的评估基准日同土地收购评估基准日不一致,则应根据与基准地价测算部门发布的口径相一致的地价指数进行交易日期修正,最后测算出比较准确的、当前的地价水平。
3.收益还原法
收益还原法主要适用于有收益或潜在收益的土地或房地产评估。
但土地二、三级市场上单纯出租土地的情况较少,租金难以取得。
根据贡献原则,在土地收购评估中更多的是采用房地综合收益扣除建筑物所产生的收益,最终测算出土地收益,从而还原出土地使用权价格。
4.剩余法
在土地收购价格评估中,多数带有地上建筑物,也可能会遇到停、缓建工程,这时就必须运用剩余法,即先测算该工程续建后的价值,扣除续建至工程完工并能正常使用应投入的费用,最终测算出工程的价值。
由于剩余法需要预测项目建成后的价值,因此,在进行土地收购价格评估时,一般应结合其它方法共同使用,而不应单独使用。
5.成本逼近法
成本逼近法一般用于新开发土地或土地市场欠发育、交易实例较少的地区,在土地收购价格评估过程中,一般用于农业集体用当地、工业用地的收购价格评估。
该评估方法是建立在生产费用价值论的基础上的。
根据生产费用价值论,卖方出售土地的价格不应低于其取得土地的费用及其对地上部分追加的投资,否则卖方是不会出售的。
生产费用价值论考虑的是卖方的感受,未考虑市场行情及买方心理,因而运用成本逼近法评估时,有可能不利于土地收购方。
但由于土地收购是政府为了城市建设与发展而采取的一种特殊的行政行为,因此,在土地收购价格评估中,成本逼近法有时也是适宜的。
按规定的补偿费标准确定——即在土地收购过程中,收购价格是根据国家及地方政府规定的有关标准来确定。
这主要适用于征用土地和城镇建设用地的拆迁补偿,如在采用征用方式收购集体所有土地时,常见的公式为:
征用土地的补偿价格=土地补偿费+安置补助费+地上附着物和青苗赔偿+有关税费,根据《土地管理法》及各地确定的有关征地补偿费项目及标准确定相应征地安置补偿费;在收购城区的土地时,按照城镇拆迁安置补偿费的有关规定确定拆迁补偿费。
采用这种确定方法的法律依据充分,如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等
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