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2.2公共政策客体非公共性——公共政策问题突出6
2.2.1收入分配不均衡6
2.2.2人口老龄化6
2.3公共政策价值观的非公共性——利益表达渠道单一7
2.3.1利益表达组织单一7
2.3.2公开舆论表达狭窄7
2.4公共政策手段的非公共性——政策过程中的偏离8
2.4.1公共政策过程中的偏离8
第3章转型期我国公共政策公共性偏离产生的根源9
3.1利益表达机制的缺失9
3.1.1传统思想理念的限制9
3.1.2政治参与机制不够完善9
3.1.3监督机制与制约机制缺失10
3.2公共政策价值取向的多元化10
3.2.1公平性的偏离10
3.2.2公正性的偏离11
3.2.3公开性的偏离11
3.3政策环境的影响11
3.3.1经济环境的影响11
3.3.2社会环境的影响11
3.4公共政策运行机制的缺失12
3.4.1政策制定和执行的缺失12
第4章公共政策公共性偏离纠正的对策13
4.1完善公共政策公共性的制度基础13
4.1.1完善不同群体利益表达和协调机制13
4.1.2健全法律法规及加强伦理道德建设13
4.2扩大公共政策公共性的社会基础14
4.2.1发挥大众传媒的沟通作用14
4.2.2鼓励非政府组织(NGO)的建立14
4.3提高公共政策公共性的技术基础15
4.3.1实施绩效管理,提高行政能力和行政效率15
4.3.2推行电子政务,促使政府转变行政理念15
结论17
参考文献18
致谢19
诚信承诺书20
摘要
本文从“公共性”在公共政策领域中的表现,结合国内外政策学者相关理论,对公共政策公共性的涵义进行阐释。
在这个界定的基础上,笔者从公共政策主体、客体、价值观、手段四个方面总结了我国现阶段公共政策公共性偏离现状;
并运用公共政策相关理论知识对其进行了分析。
鉴于这些问题存在的主观因素和客观因素,基于公共政策利益表达机制角度,就利益表达机制的缺失、政策目标群体的价值多元化、政策环境变化的角度寻求公共政策公共性偏离纠正的方法,建议政府部门(公共政策主体)着力完善公共政策的制度基础,扩大公共政策的社会基础,提高公共政策的技术基础。
关键字:
公共政策公共性;
政策价值观;
利益表达机制
TransitionofChina'
sPublicpolicypublicitydeviationandcorrect
--BasedonInterestexpressingmechanismpointofviewtoanalyse
Abstract
Thisarticlefromthefieldof"
Publicpublicity"
'
inpublicpolicy,combinedwithdomesticandforeignpolicyscholarsperformancerelatedtheory,andexplainthemeaningofpublicityforpublicpolicy.Onthebasisofthedefinition,Theauthorsummarizesthepresentpublicpolicyofpublicityanddeflectivestatusfromfouraspects:
Publicpolicysubjects,objects,values,measures.Usedthepublicpolicyrelevanttheoreticalknowledgetoanalyse.duetotheproblemsofsubjectivefactorsandobjectivefactors,Basedoninterestexpressingmechanismpointofview,aboutthelackofinterestexpressionmechanism,thevaluesanddiversitiesofthecommunities,policies,objectives,TheAngleofpolicyenvironmentchangepublicpolicypublicityforcorrectingdeviationmethods,suggestthegovernmentdepartments(publicpolicysubjects)toimprovethesystemofpublicpolicyfoundation,expandthesocialbasisofpublicpolicy,improvethetechnicalbasisofpublicpolicy.
Keywords:
Publicpolicypublicity,Policyvalues,Interestexpressingmechanism
引言
“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。
而公共政策的本质是政府对公共利益在社会成员之间的分配。
政府通过制定和实施公共政策,协调社会主体之间的利益关系,化解社会矛盾、解决社会问题,保证社会和谐发展和不断进步。
从公共政策的公共性角度来看,是要实现公共利益的公平、公正、合理的分配。
在公共政策的形成与出台的过程中,必然是以满足公众的基本需求,是以实现公共利益为根本目标,是以解决公共问题、实现社会公平正义、提供公共物品或服务、管理好公共事务为根本宗旨。
目前,我国正处于政治经济转型的社会发展时期,由于所处发展阶段的变化,我们发现在公共政策领域中还存在着诸多问题,公共利益不能实现,影响着我国政治、经济、文化、社会的和谐发展。
本文就公共政策的基本属性——公共政策公共性进行论述,分析在公共政策的制定和执行过程中公共性偏离。
为此,我们必须对公共政策公共性的偏离给予纠正,在制度上进行调整,扩大社会参与度,运用法律和现代网络技术手段进行创新,充分发挥各个方面的作用,使得公共性在公共政策中得以实现,推动社会主义和谐社会的建设。
第1章概述
1.1社会转型的含义
社会转型一词来源于西方发展社会学理论和现代化理论,是对生物“Transformation”一词概念的转用,西方社会学家借此概念来描述社会结构具有进化意义的转变。
在学术领域中,关于社会转型并没有形成一致的观念。
笔者认为,主要从以下三个方面理解社会转型:
一是社会形态变迁,即社会从封闭性社会向开放性社会、传统社会向现代社会、农业社会向工业社会的社会变迁和发展;
二是社会结构状态整体全面的过渡,即机制转轨、结构转换、利益调整和观念转变;
三是体制转轨,即从计划经济体制向市场经济体制的转变。
1.2公共政策的相关定义梳理
在快速发展的现代社会,一项政策的制定、执行、终结都与我们的生活息息相关。
下面,就公共政策中的几个概念进行梳理。
1.2.1公共政策的定义
美籍加拿大学者戴维·
伊斯顿认为:
公共政策是对全社会的价值作权威性分配。
这种定义是从传统的政治学原理的角度理解公共政策,侧重于公共政策的价值分配。
公共政策是对全社会价值的权威性分配。
我们可以理解公共利益就是全社会价值体现。
美国法理学家E·
博登海默认为,公共利益这个概念意味着在行使和分配个人权利时决不可以超越的外部界限,“外部界限”的意思是:
赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进共同福利的一个基本条件。
而权威性分配就意味着需要公共权利来强制实施。
所谓公共权力指的是在公共管理活动中,由政府和其它公共组织掌握并行使的、用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。
它是公共管理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。
它是由社会共同需要产生的,目的在于维护公共利益以及维持、调整和管理整个社会生活的基本秩序。
1.2.2利益表达的定义
利益表达就是指一定的利益表达主体,通过一定的渠道直接或间接地向利益表达客体反映情况、提出主张自身利益的意见,并以一定的方式寻求实现其既定目的一种政治参与行为。
利益表达机制则是在承认主体正当利益的基础上,允许社会成员通过正常合法的渠道和方式表达自己的利益诉求的机制。
1.3公共政策公共性的内涵
相对于个人权利和私人利益来说,公共政策利用公共权利分配公共利益,也就说明公共政策具有公共属性。
即公共性是政策制定主体(政府)和公共政策的本质属性,是其应然状态。
关于公共政策公共性的界定,不同的理论学派有着不同的理解角度。
下面主要参考罗伯特A·
达尔和戴维·
伊斯顿两位学者的观点来理解公共政策公共性的基本内涵。
1.3.1公共政策公共性的基本内涵
多元民主理论家罗伯特·
达尔认为:
“公共性是在民主政治过程中个人和团体不断浮动形成的利益格局。
公共政策制定和实施过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件”。
其将公共政策公共性通过民主政治中个人和团体在公共利益的博弈和互动过程中体现出来的。
政治学者戴维·
伊斯顿从政治系统的角度阐释了公共政策的公共性。
他认为:
“公共政策是政治系统的输出,它是根据政治系统的输入(需求和支持)作出价值的再分配方案,而政治系统的输入(需求和支持)则是公民或团体满足自身的愿望和利益而表现出来的“共同性”主张、行为和反映”。
显然在这里,可以看出公共政策的公共性主要体现为公民或团体的“共同性”主张、行为。
在上述定义中,我们从西方学者所阐述的公共性的基本内涵对理解公共政策的公共性涵义提供了广阔的视野。
在此,我们可以这样定义为:
公共政策公共性是指,在公共政策的制定、执行、评估、终结过程中政策主体(政府)与其他利益集团借助公共权力以维护和增进公共利益、支持和保障社会公平与正义、解决公共问题所达成的共识。
1.3.2公共政策公共性的具体表现
为了更好地理解公共政策的公共性,我们从公共政策主体、公共政策客体、公共政策价值观、公共政策手段四个方面进行阐述:
第一、公共政策主体的公共性。
政府机关以及各种公共组织构成了传统意义上的公共政策的主体。
公共政策主体拥有人民赋予的公共权利,是公共利益实现的执行者,也是弥补市场不足和维护社会公正的制度性工具,是公众的合法代表。
第二、公共政策客体的公共性。
公共政策客体是指社会问题和目标群体,换言之,就是解决国家政府和社会的公共事务,公共事务的公共性体现在公共事务是社会全体公民的事务。
第三、公共政策价值观的公共性。
公共政策是决定国家社会发展的导航仪,而公共政策价值观在很大程度上影响着公共政策的制定和执行。
公共政策价值观的公共性体现在追求民主理念中的公众的高度参与和追求和维护社会公共利益上。
第四、公共政策手段的公共性。
公共政策的实施和执行过程中借助的是公共权利,
公共政策的主体通过运用所掌握的具有强制性的公共权力来实施和执行公共政策。
公共政策手段的公共性也就是体现在公共权力的公共性上。
第2章转型期我国公共政策公共性的偏离现状
正如前文所述,公共性是公共政策运行的轴心。
改革开放三十多年来,在经济快速增长的同时,由于过多追求的是GDP的增长,公共政策的公共性没有很好的体现出来,从中央到地方,从个人到部门都出现了偏离;
如地方保护主义、公共政策的部门利益倾向、社会利益群体与寻租等现象。
笔者从利益表达角度对其偏离现状进行描述,概括起来主要体现公共政策主体非公共性、公共政策客体非公共性、公共政策价值观非公共性、公共政策手段非公共性四个方面。
2.1公共政策主体的非公共性——公共权力异化
公共权力是公众的权力,是人民大众的权力,是实现公共利益的基础。
而公共政策主体(政府)在行使公共权力时玩忽职守、滥用职权,出现权力异化,从而导致腐败的产生,公共权力发生质变。
其主要体现在公共权利异化为私人利益、权利寻租、地方保护主义。
2.1.1公共权力异化为私人权利
公共权力掌握在公共政策主体(政府)手中,是与私人权利相对应的。
如果缺乏利益协调和权力制约机制,公职人员凭借机构或职务上的便利在行使职权的过程中就有可能不顾国家利益和人民利益,非规范地运用或滥用公共权力满足私人欲望,使公共利益得不到实现,这样行政人员就变成贪官污吏。
目前,我国公共权力异化现象比较严重。
具体的讲,一是在政治方面,即在选拔任用上任人唯亲、权权交易、权钱交易。
一些政府官员利用手中的权利搞裙带关系、认钱不认人,损害政府形象,危害人民群众的利益,对社会稳定构成严重威胁。
二是经济方面,即国家官员贪污受贿、挥霍公款、公车私用等。
将纳税人的钱财据为己用,欺上压下、弄虚作假,俨然不顾不管国家利益和公众利益,吃喝玩乐满足个人需求。
虽然国家政府对此进行多次严打,但是没有从根本上解决问题,腐败蔓延的势头很难得到遏制。
2.1.2地方保护主义严重
地方保护主义是指地方政府为了保护本地资源和市场或为了获取短期利益,不顾法律的规定和大局的需要,运用公权制定地方性规定,滥设滥用行政审批权限,在行政区域内设置保护壁垒,阻碍产品的正常流通,为非法活动提供方便,破坏有序的市场运行机制。
地方保护主义的出现是权利异化的另一种表现形式,其主要是表现在:
第一,采取行政命令手段直接干预行政执法和司法工作,假冒走私贩私、伪劣商品猖獗、偷税漏税;
第二,利用行政部门在市场中特殊的独占地位实行行业垄断,利用政企不分的便利,实行行业垄断,限制其他企业参与竞争;
第三,设置壁垒,阻挠和限制外地商品或服务进入本地市场,设置关卡,增加歧视性收费等;
第四,以行政命令或下发文件的形式,用强制手段来限定或变相限定本地企业单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或个人提供的服务。
2.2公共政策客体非公共性——公共政策问题突出
政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围,即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。
而公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。
社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间存在的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。
我国社会问题比较严重,概括起来可以简单的分为:
一是结构性社会问题,二是过失性社会问题。
不是所有的社会问题,都会进入政府的政策范围,转化为公共政策问题,这就要求政策主体以多数公众需求为导向,处理公众急需解决的公共事务,体现公共性所在。
下面就收入分配不均衡和人口老龄化为例。
2.2.1收入分配不均衡
收入分配不均衡,如居民收入差距扩大,城乡收入差距较大。
由于公共政策在制定和执行过程中,没有考虑到国家社会发展的全局,从而导致社会期望与实际状况偏差很大,使得公共政策偏离了公共性。
国际上通常用基尼系数来衡量居民收入差异状况。
国家统计局的数据显示,从2000年开始,我国的基尼系数已越过0.4的警戒线,2006年升至0.49。
对于我国改革开放以来收入分配变化的总体趋势。
如表2-1所示:
表2.1我国1978年——2008年基尼系数表
年份
1978
1987
1997
2000
2002
2004
2006
2008
基尼系数
0.2124
0.3026
0.3076
0.4089
0.4326
0.4387
0.4960
0.4690
资料来源:
根据中国国家统计局资料计算。
2.2.2人口老龄化
中国人口老龄化的根本原因是计划生育政策导致生育率速度下降,同时经济和社会的发展使人均寿命延长。
加大了年轻一代的负担,很大程度上影响着我国公共政策的制定,制约了国家社会的健康合理的发展。
我国人口老龄化始于20世纪60年代中期,并且数量正在迅速增加,老年人口规模越来越庞大。
预计2010—2040年将是中国人口老龄化最快的时期,在这段时间里,将给我国带来极为严峻的挑战。
下面是我国人口年龄结构变化表:
表2.21953——2000年我国老年人结构变化表
0-14岁人口(%)
65岁以上人口比重(%)
老少百分比(%)
年龄中位数(岁)
1953
1964
1982
1990
36.30
40.70
33.60
27.70
22.90
4.40
3.60
4.90
5.60
7.00
12.20
8.80
14.60
20.10
30.40
22.70
20.20
25.30
30.80
根据第五次人口普查数据计算。
2.3公共政策价值观的非公共性——利益表达渠道单一
公共政策价值观的公共性主要体现在追求民主理念中的公众的高度参与,公众参与是公共政策的基石,公共政策的过程实际上就是公众与政策主体的互动过程。
而公众参与的途径就是通过正常合法的渠道和方式表达自己的利益诉求。
随着我国社会的全面转型、公民利益诉求的复杂化以及民间团体(组织)的兴起与发展,我国公民利益表达的诸多问题日益凸现,主要是在利益表达组织上和公开舆论表达上的缺失。
2.3.1利益表达组织单一
利益表达组织化又可以分为行政利益表达组织和社团利益表达组织。
行政利益表达组织主要是指人民代表大会、政治协商会议以及信访机构等,但是我们必须承认这些制度本身还有很多不足之处,特别是在实现社会利益表达方面,它的有效性还亟待提高。
许多的群体性事件表明,在这些事情未发生之前,有的群众向政府及其代表机构表达了自身诉求,有的甚至经过了艰难、漫长的信访,但是问题很少能够解决,反而积聚了更多的爆发力量。
而社团利益表达组织由于自身的组织程度低,又带有很大的自发性和依附性,导致在利益表达方面软弱无力,很难达到预期效果。
目前,我国利益表达的团体数量不是很多,主要集中在工会、工业服务或商业组织等,而像农民这种弱势群体根本就没有自己的团体。
2.3.2公开舆论表达狭窄
公开舆论表达主要是指通过广播电视、报纸杂志、网络等各种传播媒介表达利益的一种渠道。
随着改革和民主化进程的加快发展,越来越多的人希望通过公开舆论表达来表达自身的诉求,以期给社会造成强大的压力。
但是目前这两种利益表达渠道并没有得到有效的畅通,以至于政府在很多情况下,没有能够及时全面准确地搜集、分析群众的思想动态、心理情绪、意愿诉求等而作出错误的决策。
由此可见,利益表达渠道的狭窄,阻碍了利益表达信息的传递和处理。
因此,要大力拓宽利益表达渠道,清除利益表达障碍,理顺不同渠道和不同环节的关系,让利益表达主体,特别是弱势群体,享有足够的利益表达空间。
2.4公共政策手段的非公共性——政策过程中的偏离
公共政策手段是公共政策制定和执行方案采取期望行为的具体措施,是引导或促使公共政策和政策目标得以实现的关键。
公共政策手段主要分为法制手段、行政手段、经济手段、宣传手段四种,但是其在公共政策过程中容易出现偏离。
2.4.1公共政策过程中的偏离
我国在公共政策的实施过程中没有真正体现公共性,主要存在以下问题:
第一、法制观念欠缺。
依法行政是公共政策执行者的基本要求,但是在许多时候政策执行者还是习惯使用传统的行政手段,法制观念、法律意识比较欠缺,从而导致“有法不依,执法不严”现象的普遍存在。
第二、效益意识薄弱。
公共政策的执行是具有成本效益的,但是我国有些执行者在制定公共政策时由于缺乏效益意识,制定了一项好的政策,可是花费的金钱却比其政策带来的利益更大。
出现“政绩工程”、“豆腐渣”工程等现象。
第三、行政手段的错位。
执行者不考虑被执行者的认识水平、受教育水平、心理承受力等实际情况,不是以理服人,一味采取行政方式,以势压人,直接导致目标群体逆反心理,结果适得其反,不能到达政策制定的初衷。
例如在某些地方计划生育执行、城管执法等工作。
第四、宣传手段运用的缺失。
在政策的执行阶段,政府公职人员更多的采取的是行政手段,利用其强制性,而不是选择宣传手段,进行说服、教育。
应该优先教育、说服手段,在这些手段实行无效之后才寻求强制手段。
这样才能体现民主、自由、平等。
第3章转型期我国公共政策公共性偏离产生的根源
在上一章我们列举了我国转型期公共公共性偏离的现状。
任何事物的产生都有其原因,公共政策公共性的偏离也有其原因,国内外学者也从不同的角度进行了分析。
在此,笔者主要基于利益表达机制角度,主要从三个方面来进行分析,即利益表达机制的缺失公共政策价值取向的多元化、政策环境的影响。
3.1利益表达机制的缺失
3.1.1传统思想理念的限制
文化是一个比较宽泛的概念,无论是特定的思维还是行动标准,无论是法律的制定还是习俗的形成等等,都是文化的内涵。
政治文化是文化的一种特殊形式,而政治文化是影响公共政策的一个重要环境因素,不同国家的政治环境,政策表现出不同的特征。
由于我国经历了几千年等级森严的封建社会,传统思想的根深蒂固。
加之我国公民的受教育水平普遍偏低。
体现在政治层面:
一是国家行政人员方面,政府重视“下向表达”行政命令和“权利集中”,从而导致了掌握在公共政策主体手中的公共权利异化,出现官僚主义、本位主义、地方保护主义等,脱离实际,脱离群众,对民族和人民的利益不负责任,公共政策制定和执行严重缺乏公共性。
二是公民个人方面,政治意识淡薄,政治参与中公民参与意识不强,存在严重的对政治权威的盲目崇拜和依赖盲从的政治心态,没有形成独立的政治人格和政治思想,只重视维护国家安全、荣誉和利益,由此忽略甚至抹煞公民个人的权利和自由,可以说民主理念、自由之精神还远没有形成。
3.1.2政治参与机制不够完善
政治参与有多种方式和途径,从政治参与主体的具体行为来看,可以分为选举活动、组织活动、接触活动等几种形式。
但是由于我国政治参与机制的不够完善,导致公共政策公共性偏离。
第一、公众参与渠道的欠缺。
我国目前公民参与政治主要通过社会组织、社会群体、公民个人等方式来表达政治意愿和利益。
在这种政治体系中,社会群体的地位没有得到充分的制度确认,权力高度集中的政府,政府职能过大,社会发育程度低下,呈现出“强政府弱社会”的政治社会结构模式。
在这种情况下,社会民主团体组织发育不成熟,加上各种因素的限制,参与各类社团组织的积极性不高,资源很少,尽管可能人数众多,但他们处于“位卑言轻”的境地。
我们不能不承认这样一个事实,社会群体在人民代表和政协委员中的比例很低,社会生活圈处于政治“边缘化”地位,融入现实政治体系的程度不高,其意愿很难在社会中有效表达出来,更难通达国家政治层面。
第二、参与形式存在一定问题。
当前,民主选举作为公民一种重要的政治参与方式仍然不够完善,许多地方有待改进。
一是多层次的选举不能全面准确的表达公民的利益要求和政治意图,有时歪曲、违背意愿,二是依靠少数人的投票决定领导和政府官员人选
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