西北大学 行政管理管理学核心考点讲义 常文浩Word格式.docx

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新的综合和发展

计划、组织、人事、指挥与领导控制

三、组织理论学派

1.韦伯的权威理论和官僚组织理论

2.巴纳德的社会系统组织理论

协作意愿和组织平衡论共同目标和组织结构论

信息沟通和权威接受论

3.西蒙的组织行为理论

组织的作用组织与决策行为对管理过程学派组织原则的批判

管理思想史的演变（时间）

一、早期的管理思想和环境

欧文、巴贝奇、麦卡勒姆、普尔、卡内基

二、古典管理学的形成与发展

1．泰罗以及科学管理运动

2．法约尔卢纶和欧洲的科学管理

3．管理心理学和霍桑实验

4．韦伯的组织研究

5．古立克和厄威克对古典管理学的总结

三、现代管理学的萌芽和分支

1.从巴纳德到西蒙：

组织与行为的研究

2.社会与人：

管理心理学和行为科学的深化与发展

马斯洛和需要层次论卢因和团体力学

阿吉里斯的个性与组织研究麦格雷戈的x、y理论

赫兹伯格的激励—保健理论布莱克、莫顿和管理坐标理论

菲德勒的领导环境理论威廉.大内z理论

3.计算机和计算方法用于管理：

从运筹学到管理科学

4.管理过程学派的完善：

宏观管理学体系的建立

四、当代管理学的探索和深化

1.系统论引入管理：

对管理学统一性的追求

2.管理哲学的兴起：

对管理学和谐型的追求

3.对管理经验的重视：

对管理学实用性的追求

4.决策论的深化和计算机管理的出现：

对管理学理性化的追求

第一专题公共管理概论

第一章公共管理与公共管理学

一、基本概念

1.公共管理的含义和特点

（1）管理

A．管理是管理主体整合、配置人、财、物等资源的活动过程

B．管理是人类社会的一种普遍的社会组织活动，是为了实现一定的目标而按照一定的原则进行决策、计划、组织、控制、监督调解、拘束等活动的总称。

（2）公共管理是以政府为核心的公共部门运用公共权力整合社会资源，采用一定的制度、体制的机制。

对涉及公共利益的各种社会公共事务进行有效治理的过程。

（3）公共管理的特点

第一，公共部门是管理的主体

公共部门有两层意思：

一是指运用公共权力对社会进行管理的政府部门或称政权部门；

二是运用技术和专业服务于社会公众的部门。

第二，公共管理的客体是公共物品，也叫公共事务。

第三，公共管理的目的是满足社会成员的公共需求和实现社会公众的整体利益。

第四，公共管理的方法是采用一定的制度、体制和机制，追求的是读设计公共利益的各种社会公共事务的有效治理。

第五，公共管理是公共组织在一定的环境中进行的，以促进社会发展和进步的宗旨。

第六，公共管理讲求治理的有效性和效率。

（效率与公平的关系）

2.公共管理与其他管理的关系

（1）公共事业管理与公共管理的关系

所谓的公共事业管理，就是公共事业组织在一定的环境中，以促进社会进步和发展为前提以满足社会成员的公共需求和实现社会公众整体利益为目的，以无偿或有偿的形式向社会提供公共产品和公共服务的活动过程。

公共事业管理与公共管理既有区别也有联系

联系：

a）公共管理包含公共事业管理，公共事业管理是公共管理的重要组成部分。

b）二者的管理主体都是社会公共组织，既包括政府组织也包括事业单位、社会团体等公共事业组织。

c）都提供公共产品和公共服务。

d）都致力于协调社会公共利益

区别：

a）公共管理的主体是政府；

公共事业的管理主体是包括准行政组织、事业单位、中介组织、社会团体等公共事业组织。

b）公共管理是由政府提供的纯公共物品，即社会公众可以免费消费的公共物品和公共服务，如国防、公安、共同理想、义务教育；

公共事业管理是由公共事业组织提供的准公共事务，即社会公众需要花钱消费的准公共物品和准公共服务，如大学教育、医疗治病、法律诉讼等。

c）公共管理的范围是国家和社会整体级包括国家机关的行政事务管理，也包括对公共事业管理；

而公共事业管理的范围相对有限，包括科技管理、教育管理、文化管理、卫生管理、体育管理等。

d）公共管理侧重宏观管理，往往将一些专业性和技术型强的任务委托给专业技术部门来完成，而自己侧重于规划、决策、协调、指挥和控制。

（2）公共管理与行政管理的关系

所谓行政管理是指国家行政机关依法直接管理国家事务、社会事务和机关内部事务的活动。

a）管理目的一致

b）管理范围相联系

c）管理主体相配合

区别：

a）管理主体不同

b）管理的范围不同。

公共管理比行政管理要宽泛一些，除了政府的职能外，还涉及了很多的社会职能。

c）管理机制不同。

行政组织实行明确的科层等级制，上下级之间是领导和被领导的层级节制的关系

d）管理经费不同。

行政管理的经费主要依靠国家财政支出；

公共管理组织一般在经费上独立核算，自收自支，自负盈亏，因而在所提供的服务中要收取一定的费用以维持组织生存和管理活动的正常运转。

（3）公共管理与企业管理的关系

企业管理也叫工商管理，一般是指为了实现企业的目标，完成企业的任务而对企业的生产经营活动进行计划、组织、激励、协调和控制的过程。

a）企业管理是最早成熟与完善的管理形式，它的很多具有经典意义的管理经验都被包括公共管理在内的其他行业的管理所吸收和借鉴。

b）当代公共管理吸收企业管理的经验，推动自身的改革。

c）均是对人、财、物等资源的整合与配置，均包括决策、计划、组织协调、控制等要素

a）管理目的和动机不同。

企业管理的目的是盈利；

公共管理的目的是增进公共利益。

b）管理的领域和性质不同。

企业管理的性质属于经济管理；

而公共管理主要咋社会领域、政治领域中运行，其性质主要是社会管理。

c）管理的运行轨道和绩效评估的标准不同。

企业轨道——利润；

公共部门——公平正义。

企业管理评估——经济效益；

公共管理——社会效益。

d）管理的文化理念不同。

企业文化的宗旨是为企业获得利润服务；

公共管理文化的宗旨是公益精神、奉献精神。

（4）行政与管理

行政从本质上是指执行指令和服务。

管理

（1）实现结果

（2）管理者实现结果的个人责任

3.公共管理的地位和作用

（1）公共管理的地位

a）公共管理涉及国家管理、政府管理和社会管理等很多方面的主要内容，是各项管理中的重中之重。

b）公共管理涵盖广泛的领域

c）公共管理有助于落实科学发展观，推动和谐社会建设

（2）公共管理的作用

a）协调社会关系，推动民主的政治建设

b）推动社会管理体制创新，提升社会管理水平

c）调动社会各种组织的积极性，协调各种经济利益关系，促进经济发展

d）有利于促进城乡之间、地区之间、民族之间、各阶层之间的相互理解、交流和互动，推动社会的和谐发展

（3）公共管理的任务

a）复杂的社会问题：

环境、城市道路、交通、人口、公共卫生、民生问题、社会犯罪、资源合理利用、弱势群体保护

b）公共政策的制定与实施

c）公共项目的确立

d）公共服务的提供

e）公共资源管理

第二章公共管理的形成和理论基础

一、公共管理的由来和发展

公共管理作为公共行政的后续拓展，其产生是公共行政理论研究和发展的结果，经历了五个发展阶段：

1.从19世纪末20世纪初产生，到20世纪60年代，公共行政学者研究行政组织内部的机构组成、活动秩序、行政原则等行政组织和官僚体制，这一时期公共行政学以管理学为理论基础，科学管理占据了主导地位，效率、效益价值要素成为这一时期公共行政的基本取向。

2.自60年代以后，以塔尔科特.柏森思、卡斯特、罗斯兹维克、高斯、雷格斯等行政学者的代表，采用小结分析法，从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分的关系，强调公共行政，适应环境的转变观念与生态观念，谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的一致性，以保证公共行政的高效性、高效率。

3.20世纪70年代以来，以弗雷修里克森为代表的新公共行政学发展了社会公平理论，并将其引入公共行政领域，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值就是社会公平。

4.20世纪70年代以来，政策科学和公政策分析成为公共行政的主流学派。

以普雷斯曼和瓦尔达夫斯基为主要代表，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合，使政策科学与政策分析转向重点研究政策执行和公共项目，而不再将机构作为重点研究的对象。

5.政策执行研究推动了公共管理的发展，执行研究使绩效管理问题成为公共行政中人们关注的焦点问题，执行研究以更广泛的综合的跨学科为基础，包括了政治学、社会学、经济学和心理学，正是这些不同学科学者的共同努力促成了公共管理研究的兴起。

标志：

1991年9月20—21日，美国第一次“国家公共管理学术研讨会”在锡拉丘兹大学召开。

二、管理理论的发展

三、公共管理理论

四、公共管理的特征（或优点）：

第一，实现了公共管理主体的多元化

第二，体现了政府管理模式的转变，即由管制型政府向服务性政府的变革

第三，突出了公共管理的公共性

第三章新公共管理

一、新公共管理兴起的背景基础

传统政府治理模式的困境，是新公共管理兴起的历史背景。

（1）官僚制的缺陷

官僚制模式的内容和特征：

行政部门受制于政治领导的正式控制之下，建立严格的官僚等级制度，由常任的、中立的和无个性特征的官员执行政治官员的决定，他们不偏不倚的为任何政党服务，不折不扣的执行政策。

传统的官僚制存在以下一些弊端：

第一，专业分工和高度的集权导致低效率，并进而导致公共资源的浪费

第二，政治——行政二分下责任机制的断层

第三，官僚机构臃肿，人浮于事，财政负担日益加重

第四，与官僚制相适应的政府雇佣制度导致官员沉醉于“规则迷宫”

（2）信息时代对传统政府治理模式的挑战，信息社会的执行：

第一，人们的活动与信息的搜集、传递、过滤使用相关联

第二，它是一个快速发展变化的社会

第三，它是一个知识的社会

第四，由于知识的突出作用，使专业性与技术性阶层在社会中处于主导地位

第五，经济形态由产品经济向服务经济转变

第六，它是一个创新型的社会，新技术、新理论和新方法层出不穷。

信息社会的这些特点对传统的官僚制提出了严峻的挑战：

第一，由于信息的快速变化和知识作用的日益凸显，社会分群更加多样化，导致利益和价值的多元化，人们的个性化色彩浓厚，因此信息社会有是个性化的社会，它同倡导标准化的与工业社会相适应的科层制形成了鲜明的对照。

第二，由于社会生活节奏的加快，要求政府提供快速的服务，而传统的科层制的层级节制式的运作的运作模式难以适应这一要求。

第三，网络技术的运用要求淘汰传统的公文旅行的办事方式，尤其进入20世纪90年代，各国都在加快建立电子政府的进程，这必然要求政府组织再造。

第四，要求政府职能的重新定位。

（信息的发展使企业进入市场，政府有必要减少对经济生活的直接干预，只进行宏观调控）

第五，要求突破传统科层制下重物不重人的管理模式

（3）全球化及政府治理模式改革

全球化特征：

第一，不同地区趋同化

第二，不同地区的相互依赖大大加强

第三，跨国组织的影响日益扩大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱

全球化对传统治理模式的影响：

第一，要求让渡政府管理权限

第二，要求政府调整其职能活动的范围，真正做到政府自身应该做的事

第三，要求政府善于适应国际形势，善于改革和创新，把政府自身建设成为学习型组织

第四，要求政府对传统的科层结构进行变革，更加灵活地适应形势的变化

（4）政府危机与行政改革

政府危机的表现：

第一，财政危机

第二，管治危机

（1）垄断性——缺乏提高效率的压力

（2）管理动力不足——服务意识不足

（3）监督困难——公众对政府的监督较难实施

第三，信任危机

（5）私营部门变革的示范效应与压力

私营部门的变革：

第一，企业竞争战略的变化，即慎重对待多元化发展战略，更倾向于集中在自己所熟悉的业务领域，做大做强，而把自己不熟悉的业务或技术水平不强的领域分离出去，不盲目追求数量少的贪多求大，而是讲究质量和效益，并通过与相关企业的战略联盟保证经营的稳定性，减少风险。

（例如美国通用电器公司）

第二，为适应信息社会的要求，要进行企业重建，把过去建立在职能分工基础上的运作体系转变为以流程为基础的组织形式，把被拆散的组织架构，如生产、销售、人力资源、财务、管理信息等部门，按照自然跨部门的作业流程，重新组装回去，从而避免了传统组织形式下载不同职能部门之间传递信息所造成的大量等待时间的浪费与衔接的误差。

企业重建包含六大原则：

工作涉及整体化；

流程管理自主化；

信息处理基层化；

部门活动平行化；

组织形式扁平化；

注意力分布外向化。

第三，信息技术的发展使时间和空间的距离大大缩短，人们可以更高效率地处理各种问题，从而为组织结构的再造提供了条件，这些改造主要体现在组织流程的重新整合和组织结构的扁平化改造。

第四，企业界的改革精神和成果对政府和公共部门形成了改革的压力：

a）它提高了公众对高水平服务的认识和期望

b）它向公众表面，服务的提供可以有更好的办法，没有必要依靠官僚们根据他们自己的意愿和便利来行事。

二、新公共管理的理论基础

1.新公共管理的经济学和管理学基础

（1）新自由主义经济学

伦敦学派的哈耶克新自由主义、弗里德曼的资本主义、弗莱堡学派的西德新自由主义、美国的供给学派、理性预期学派、制度经济学、公共选择学派等

特征：

从理性经济人的假设出发，强调市场机制的调节作用，反对国家对经济生活的直接干预，鼓吹私有化和非调控化，要在新的形势下以新的形式恢复古典自由放任政策。

（2）交易费用理论

以罗纳德.科斯为代表的一批经济学家把交易费用作为分析的起点和理论工具，构造了一个系统的经济学分析框架，人们把它称为新制度经济学，科斯的最大理论贡献集中在其论文《企业的性质》和《社会成本问题》，提出了“交易费用”范畴和“科斯定理”

交易费用理论对新公共管理的意义主要表现在：

第一，交易费用理论可以用来解释为什么一些原有政府业务可以，合同外包给非政府机构。

第二，交易费用理论明确了政府在界定和明确产权中的作用。

第三，交易费用成为衡量、评价政府组织内部运行效率的一项重要指标。

第四，放松管制、减少政府的寻租行为。

（3）公共选择理论

（公共选择指非市场的集体选择，即政府选择；

公共选择理论的特点是以经济人的特定假设为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择起到的作用。

）

公共选择理论是初创于20世纪50年代并在50年代成熟起来的一个西方经济学流派，它把对经济问题的分析置于政治学研究领域，成功地用经济理论研究了政治活动的许多问题。

其代表人物主要有詹姆斯.布坎南等。

（4）委托代理理论

（5）管理学基础——管理主义

管理主义一词虽然有不同的含义，但它主要指的是公共部门的管理与私营部门的管理没有什么不同，本质上是一样的，因此主体公共部门要运用私营部门的管理方法和技术。

2.对新公共管理理论的批判

（1）批评新公共管理带有一定的意识形态倾向。

（2）对新公共管理的经济学基础的质疑。

第一，经济学是一门有缺陷的社会科学，把它运用到公共部门中同样是有缺陷的；

第二，作为经济体系和私营部门的理论基础，经济学是具有一些效用的，但它在政府部门中的运用则完全是一种拙劣的构想；

第三，对人性的认识存在偏颇。

（过分强调经济人。

忽略了社会人假设）

（3）对新公共管理学基础的批评。

公共部门具有一些私营部门所没有的特点：

第一，管理目标难以清晰界定；

第二，绩效和工作结果难以进行有效的评估和测量；

第三，公共部门的决定统统是强制性的，如纳税、财产强制征收等，公民必须服从政府的强制性安排等；

第四，不同的“责任”形式，公司管理者对股东负责，链条单一和直接，从而使责任性问题可以得到有效控制。

而公共部门的雇员则向政治领导人、议会、公民和司法机构负责，由于政治责任和科层责任之间的隔离，使责任难以确定和平衡；

第五，公共部门的管理者除了处理自身的管理事务之外，还需要处理“外部议事日程”即处理与政治领导者之间的关系，从而限制了公共管理者行为的自主性和活动范围；

第六，公共部门的多样性和复杂性增加了控制和协调工作的难度。

（4）对市场基本教义和市场机制的不当崇拜。

第一，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷；

第二，市场基本教义忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异；

第三，从实践来看，公共部门的市场化主要包括民营化和合同外包，其效用如何还是一个未知数。

（5）出现新的责任问题。

传统公共行政下的责任问题可能导致官僚主义，但新公共管理下的责任性问题可能因公共权力的滥用而带来灾难性后果，典型的例子就是利用手中的权力进行寻租，尤其是在那些公共文化和法制建设有较大缺陷的国家

（6）公共利益为私人利益所左右。

（7）把公民当顾客贬低了公民的政治地位。

（8）对新公共管理具体措施和具体模式的批评

三、新公共管理的内涵

与传统的公共行政相比，新公共管理主要有以下几个方面的核心内容或特点：

第一，提倡政府政策职能与管理职能的分离；

第二，分权化管理；

第三，把私营企业的管理方法引入公共部门；

第四，结果导向；

第五，顾客导向

第二专题公共管理的角色和职能

（一）

第一章政府的角色

一、概述

1.公共管理者所需关注的基本问题应该做什么和不应该做什么。

在混合经济中，对作用于公共部门或私营部门的行为必然会有所划分，而划分的界限则由于国家的不同以及时代的差异而有所区别，然而在20世纪的最后20年，这一界限明显地远离公共部门而趋向私营部门。

2.当前关于政府角色的争论住哟涉及其经济职能，即政府是否应该一如既往地提供商品和服务，还是应该将这些职能转移交给私营部门去完成。

政府是否还要像现在这样提供大量的补贴和进行那么多的管制。

3.公共部门对整个经济和社会都有影响

（1）公共部门是私营部门商品和服务的大型购买者

（2）对社会中富人和穷人的收入进行再分配

（3）提供教育、医疗和社会保障的质量，环境、公共交通、法律和秩序，城镇规划和福利设施等

（4）建立市场有效运作所需的制度设施

4.有些理论认为政府只应提供那些市场不能提供的商品或服务；

另一些理论认为，既然政府是通过政治过程所表达出来的人民意愿的集中代表，那么其范围就不应存在限制。

5.人们已达成相当普遍的共识，认为政府并不擅长于经营那些销售私人商品的企业，而私营部门也不擅长于经营福利部门，公共部门与私营部门有各自的优势。

6.不同的社会阶层对政府规模及其权限有不同的看法：

弱势群体支持政府规模及其权力的扩大；

而强势阶层则相反。

二、公共部门的必要性及政府的基本职能

1．公共部门的必要性

（1）必须不存在任何自由进入市场的障碍，且消费者与生产者都必须具有完全的市场知识，这可能就需要有政府管制和其他措施来保证这些条件的实现。

（2）当竞争由于降低成本而变得无效率时，政府的干预也是必要的。

（3）一般来说，若没有政府提供的法律框架的保护和实施，市场运行所需要的合同性安排和交易行为将无法进行。

（4）一般来说，“外部性”的问题产生并导致“市场失灵”，这需要通过公共部门来解决

（5）社会价值观要求政府对市场体系以及通过继承获得的转移性财产权所产生的收入与财富的分配进行调节。

（6）市场体系并不必然带来高就业率，物价稳定以及社会所期望的经济增长率，这就需要通过公共政策来确保这些目标的实现。

（7）公共部门与私营部门在评估未来（相对于现在）消费的贴现率方面观点可能会有所不同

2．私人管理与公共管理的区别。

3．政府工具。

4．政府的基本职能。

第二章公共企业

一、概论

1.公共企业的概念

公共企业即国有企业及国家控股的企业。

2.将公共企业看作是公共部门管理的组成部分，有两点理由：

第一，公共企业对于关乎政府活动范围的争论特别重要，并且公共企业民营化的争论和结果对整个公共部门蕴含着重要的意义；

第二，相对于其他公共部门而言，公共企业造就了特殊的管理问题，最值得注意的就是对这种以盈利为目标的政府组织的控制与责任问题。

3.公共企业的未来前景

对于公共企业的未来，实际上有两种选择：

第一种选择是改善公共企业，使其更有效率，并置于公众更好的控制之下，允许企业有一定程度的独立性，同时保留公共所有权的优势。

改善公共企业，尤其是改善其责任机制，公共企业就能持续存在下去。

第二种选择，无论采取何种措施，公共企业都将仍是公共的和企业的。

公共企业是公共部门中显著的组成部分，它们可能有所萎缩，仅仅成为政府机构发展史上的一个有趣的“插曲”，它们也可能获得更大的生命力，但这种可能性很小。

二、建立公共企业的理由

三、公共企业的类型

第三章公共政策与政策分析

1.定义

公共政策是公共部门为解决公共问题或满足公众需要所选择的行动方案或不行动。

2.公共政策与公共行政、公共管理

公共政策比公共行政更多地偏向“政治”，并且更多地强调运用技术的，甚至数学的方法来进行决策，公共政策涉及到官僚组织的内部过程，所以它与公共行政密切相关。

公共管理适用经验的，但通常属于经济学的模式。

政策分析方法则仅仅将经济学作为多种可行性方法——大多数方法运用的是归纳法，而经济学则是演绎法中的一种加以应用。

3.公共政策的类型

（1）管制性政策，是指政府设定的一致性的管制规范和规划，以指导政府机关和目标的团体从事某种运动和处理不同利益的政策。

（2）自我管制性政策，是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各个政府机关和标准团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型

（3）分配性政策，指政策的利益、服务和成本，义务分配给不同的政府机关和标准团体享受和承担的政策。

（4）重分配性政策，指政府将某一标准团体的利益或义务，转移给另一标准团体享受或承租的政策。

二、公共政策的制定、执行和评估