国合会环境政策影响报告Word下载.docx
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(2)从中国、其他捐助方及国合会委员等不同角度,阐述国合会的重要性;
(3)政策建议和结果评估及文件记载的可行性;
(4)具体领域和政策建议影响的成功案例。
2、政策建议背景
国合会的工作从很大程度上来说,与国际社会的观念和共识相呼应。
从1992年的里约地球首脑会议,到其后的各类全球会议,包括2002年约翰内斯堡的地球峰会及2009年召开的哥本哈根气候变化会议。
在这二十年的时间里,环境与发展的议题变得越来越多面性,越来越在国际、国家和地方层面体现其在社会、经济和政治决策中的重要性。
在中国,环境与发展已经成为做规划必需考虑的中心议题,因而更多地受到领导人的关注。
大家都担心,如果环境问题不能得到有效治理,国家的发展规划就会受到阻碍。
更进一步说,中国完全理解全球和区域环境与发展的条件限制,以及其之间关系恶化的严重性。
因此,中国参与了许多国际上的倡议行动,来共同应对这些问题。
中国也意识到,共同应对环境与发展问题的同时,也就打开了国内外新的经济发展机会。
国合会意识到,中国正处于一个环境与发展的转折点,正如其它国家,像日本、南韩、德国和美国所经历过的一样。
然而,中国环境与发展的规模以及时间的紧迫性,又使其不同于其它的国家。
回顾环境与发展理念的演变,国合会的工作也随之经历了巨大变迁。
国合会早期工作主要集中于满足中国对基本法规框架的需要、激励制度和机构建设;
而现在国合会则关注高度综合性的专题,例如低碳经济,环境、贸易和投资,生态系统服务等。
政策建议不仅要满足国内的需要,也要满足中国参与国际事务的需要。
国合会在复杂的政策环境中运作,在此环境下各种不同因素都可能决定政策的走向。
今天许多关于环境与发展的决策都具有很高的敏感度,政策形成的过程也很复杂,而且还有结构与机构上的障碍延误政策的转变。
这种情况在任何其它一个主要国家都会存在,但是对于像中国这样正在经历快速改变的大国,意识到这一点就更为重要。
此外,中国还面临各种压力:
地方政府看重经济的增长,监督与执法不力,以及其他各种干扰政策制定与实施的因素。
同样,国际上环发领域合作进展滞缓也会影响到国内的决策。
回顾国合会的发展历程,不难看出国合会的运作模式已经在改变。
国合会不再享有宽裕的时间来考虑问题,也不再有国外现成的、而且还正好适合中国国情的环境保护办法取来即用。
如今,国合会必须全面了解中国目前所面临的、最需优先考虑的问题,之后必须在很短的时间内给出建议。
有时候,工作开始后只有一年甚至几个月的时间。
国合会需要对开创性思考给予更多的投入,因为许多问题的规模是前所未见的(例如,城镇化),或者问题非常复杂,没有简单解决的方法(例如,生态补偿)。
同时,国合会还需要找到政策的合理组合,既可以快速得到实施,又可以逐渐在一段时间内进行综合实施。
政策必须涉及技术、机构、管理、创新和投资各个方面,并注重市场为基础的改革、法律和法规间的平衡。
国合会采用确定主题的方法来应对不同的挑战,使建议具有有针对性。
例如,2009年的主题为能源、环境与发展,其中还涵盖了气候变化的不同方面。
国合会另外一个重要的机制,就是向中国政府提出战略性建议,甚至有些时候在研究工作还没有完成以前就提出。
一个突出的例子是,低碳经济课题组在筹备制定中国第“十二五”规划的早期,就提出了中国走低碳经济发展道路的详细建议。
国合会非常重视其政策建议能为更多的人提供参考,特别是供地方政府领导、企业界和非政府机构的参考。
让更多的国内外公众了解国合会的工作,就日显重要。
国合会要争取更多公众的注意,这不意味着忽视国合会最重要的汇报对象-与政府领导人会见,并向国务院提交政策建议。
然而,发挥国合会影响力的方式必须考虑到不同人群对信息和知识的不同需要,以及传播这些信息与知识的渠道。
正因如此,现在国合会采取了不同的机制,比如圆桌会议等,使课题组、专题研究的报告得以传播开来(如与世界自然基金会合作完成的中国生态足迹报告),也使更多人了解针对当地需要而进行的专题研究(如与银川市政府合作的促进城市低碳发展的能源与环境管理)。
3、国合会的成果
进行国合会影响评估的第一步,是收集来自三组人给予国合会的评价。
第一组最重要-就是中国政府及其机构,特别是国家领导人和国务院,后者不仅促成了国合会的长期存在,而且也接受来自国合会的建议。
第二组是给予国合会支持并参与国合会活动的国际社会。
这不仅限于政府和捐助机构,它还包括一些国际间组织(例如联合国机构)、活跃在中国的国际非政府组织以及一些跨国企业等。
第三组由直接参与国合会工作及其运作的一大批国内外人士组成,其中包括现有及过去的国合会委员、参加过国合会政策研究工作或提供过其它帮助的专家、国合会秘书处成员、国合会首席顾问支持专家组成员及秘书处国际合作办公室的人员等。
第三组人的影响更有其不同之处,因为他们不仅为国合会工作,还从国合会的工作中汲取经验。
他们可以把从国合会学到的环发新观点带到其它工作中去。
中国政府及其机构
国合会向这一组提供以下几类有价值的信息
∙新的政策理念
∙对现存政策绩效与差距的意见
∙评价并/或强化已经由决策人反复思考,并有可能仍然有争议的政策走向
∙对可能需要制定政策来应对的国内外问题给予早期预警
∙利用其它国家的政策经验及针对特定问题的国际经验,提出适合中国国情的具体政策建议
以上每一条都能在国合会的建议中找到大量的例子。
新的政策理念:
在提供了近20年的政策建议之后,国合会似乎很难再给出新的政策理念了,但新的政策理念仍然很重要。
例如:
2009年有关低碳经济的政策建议,以及2008年有关建立环境与健康管理体系的建议。
绩效类建议非常常见,例如:
为了确保实现“十一五”制定的环境目标,2007国合会回顾了现行的政策机制,提出“五个转变”的建议,包括更加注重总量排放控制等。
对政策走向提出意见,有些政策发展方向已经过政府反复思考,国合会的建议能促成政策的成功落实,这包括连续两年在与温家宝总理的对话中提出期望环保总局升格为环保部的建议。
对环发问题的早期预警方面,国合会几年前的能源工作组打下了基础,预测出中国巨大的可再生能源的潜力,特别是风能。
利用国际政策经验,包括借鉴各种环境经济手段,做为制定中国环境政策的组成部分。
特别是最近能源效率和环境经济手段课题组的建议,这个课题组的工作还涉及到中国的银行系统如何采用更好的针对环境与发展的政策。
中国对政策的需求随着中国环境管理体系的成熟而越来越有针对性。
因此,建议的提出也需要针对决策系统的不同层次或部门。
一个突出的例子是煤炭的可持续利用,除涉及到气候变化和环境问题相关部门外,还需要采矿、运输、发电及输电、化工等多部门的共同关注。
这与其它类似工作,包括正在进行中国海洋可持续性利用等,都明确表明政策建议的影响力取决于特定部门或听众的响应,也取决于提供给高层决策的建议的价值。
支持国合会的国际组织和政府
这一组至关重要,因为它们不仅是国合会财政支持的来源,而且可以帮助国合会获得其所需要的经验与专家。
他们对国合会的期待与第一组相似,但他们还有更多的期望。
例如,他们需要更多了解国合会建议所产生的影响和中国落实这些建议的行动。
此外,他们还希望了解政策建议对中国处理国际间环境与发展事务的作用。
其涉及范围广泛,主要包括:
参与区域性和全球环境协议及在其它多边协议中的环境要素(例如,贸易);
跨界影响问题以及全球自然资源问题;
中国在海外的环发活动(如在非洲)及中国企业界海外运营所采用的方式;
国内外就环境与可持续发展的各种伙伴关系以及与中国合作的潜力等。
国合会课题组和专题研究组的工作涵盖了这些领域,例如,环境与贸易课题组、创新课题组以及2007年的环境与发展战略转型报告:
国际经验与中国的对策。
国合会的政策工作可以以不同的方式影响国际社会,最引人注目的是洞察中国在国际政策谈判的背景下准备做什么,或不做什么。
例如,在低碳方面。
国合会从政策的角度讨论问题,为政府可能已经在进行的技术性较强的工作做补充。
例如,在当前正在进行的、由欧盟生物多样性项目支持的生态系统服务与管理战略研究,就有一个很好的切入点,以避免过于技术性的工作。
对国际支持最重要、最富吸引力的是,国合会提供了一个直接向高层决策者汇报的渠道,确保向其提出的建议能够被接纳。
在今后的工作中需要探讨,如何使国合会的建议也能惠及主要的省级决策者。
与国合会相关的个人及组织
国合会委员和课题组成员以个人身份参加国合会工作,一些中国和国际组织与国合会有多年的合作关系。
他们都强烈希望,通过他们的努力能够达到预期的效果。
课题组成员从专业的角度上,希望见到基于“好的科学”和先进做法带来的预期政策效果。
因此对他们来说,结果及其各种技术特点的质量非常重要。
实际上常常出现的情况是,提出建议的一方要给出详细的、技术性和和指定性较强的意见,而政策制定人则要求有清晰、操作性较强和以政策为导向的建议,往往导致两者需求之间的差距和压力。
国合会委员的兴趣是多方面的,这一点体现在讨论建议时发言内容的多样化上。
邀请国合会委员担任课题组组长是一项重要的创新。
由于这些委员有参与国合会的丰富经验,有助于使课题组的建议更能满足中国优先领域的需要。
直接参与国合会工作的人员的主要贡献,是致力使国内外都了解中国在环发领域所做出的努力。
他们在自己的圈子内有影响力,能够帮助他人更好地理解特定的问题、政策和中国环境与发展行动的绩效。
这是从中国政府的角度看政策影响过程的重要组成部分,因此也是国合会存在的一个肯定因素。
4、关于结果评估的考虑
这一部分讲述的是国合会现有的追踪政策建议影响的方法,并提出一些评估政策结果影响时应予以考虑的问题。
国合会的对话过程
国合会的运作采用长期的定期对话方式。
对话的基础是相互尊重,因为国合会对其所取得的进步,对其被认真考虑并采纳的建议,包括为中国总理直接接纳的建议等,都给予充分肯定。
国合会的工作方向是中国政府认为特别重要的领域,建议的提出因此很及时而且具有相关性。
不论能否马上实施,这些建议的提出都具有直接的价值。
国合会秘书处做了大量的工作,确保这个对话过程有效畅通,确保跟踪建议提出后的后续工作。
这部分工作不可能被完全记录下来,因为有些努力依靠的是在政府部门内长期建立的、非正式的关系。
归属性和影响
一般来说政策的形成是很复杂的,过程常常不透明,于是会有一些个人和组织将政策的形成归功于自己。
或退一步的明智做法,是谦虚地声称他们的观点最终促成了政策的形成。
政策的最终定论是如何达成的往往很难说清楚,也许是因为保密的原因,也受到其它的限制。
这一点对国合会这样一个高层机构就更为重要。
政策形成与实施之间的时间差
有些政策从制定到最终被成功选用,需要经过一段较长的时期。
尽管一些提交给政府的建议具有重大意义,为政府内部所理解,却无法尽快得到实施,或在最有效的层次得到实施。
原因往往是出于社会考量、在系统内部不能达成共识、或者需要时间来筑建实施和执行的基础等。
当然,如果从一个较长的时间框架来看,就不难看到所取得的巨大成就。
例如,中国的汽车工业采用欧盟二号标准(EuroII)来制定中国四号(IV)排放标准。
这个世纪初国合会的贸易与环境课题组提出了这条建议,建议中国可以在加入WTO的同时引进这类标准。
虽然建议落实的过程很长,但是最终中国制定了很严格的标准,而北京这样的地区标准更为严格。
自然资源定价和环境税收体系两个重要领域的例子,也说明这个问题,尽管高层领导知道政策制定的需要,但具体措施的落实却是逐渐进行的。
衡量达到所期望政策结果的进程
中国是否一字不漏地执行国合会的建议并不重要,国合会的建议是否为政策结果的主要依据也不重要。
重要的是,国合会的建议是否与中国环境与发展的总方向和成功的行动相一致。
根据这个思路进行评估有几个方法,包括现行的做法,即在任何特定年度简单确认政策是否发生转变。
当然,这样做是没办法追踪政策来源的。
从某种程度上来说,读者只能从书面理解国合会的建议对政策形成有所影响。
其它的难题还有,就是在执行最好的政策过程中也会产生偏差。
一项好政策尽管实施过程合理,但由于其它的因素,环境条件仍在继续恶化。
这一点在中国是很现实的问题,特别是中国仍以本世纪前七年所经历的高速在发展。
由此,量化政策执行进展无法给出一幅完整的图画,也不能说明如果没有新的政策到位,问题会如何严重。
而且,有时统计数据显示不利局面在迅速逆转,这时往往要小心对待这些数据。
这些都说明需要有一套简单的做法来评估政策的有效性。
5、国合会政策结果影响的案例研究
要理解国合会的建议是否并且如何在影响政策的效果,需要用不同方法来剖析几个获得有效结果的具体案例。
理想的做法是,分析某个时段内政策进展与国合会影响的因果关系,在特定时段内是否有直接或间接的联系;
是否有其他参与者的作用;
国内外重大政策转向;
国合会的战略手段,包括政策建议和政策发展的长期意义等。
案例研究要尽可能结合文献综述和面谈的方式,无需太过详细,但是需要明确国合会的作用、政策建议以及建议的采纳与影响。
下文将给出国合会在过去几年中所产生影响的几个例子。
信息来源主要是国合会中方首席顾问及其支持专家组的意见(中国环境与发展政策进展2007-2008和2008-2009,分别提交国合会2008和2009年年会)以及其它信息来源,包括与高层官员、课题组与国合会委员的非正式交流,出版物与新闻,以及来自熟识国合会及其工作的人员。
这些观点经过高度概括,并集中于在直接促成政策影响的因素上。
a)中国发展低碳经济
2007年国合会召开了第一届圆桌会议,主题为低碳经济。
当时这个问题十分有争议。
低碳在中国是一个新观念,而且尚没有政策支撑。
国合会于2008-2009年成立了低碳经济课题组,就低碳对经济增长产生的潜在影响,对能源与环境关系的潜在益处,进行了广泛的模型研究工作。
目的是从“十二五”规划(2011-2015)开始,为将来中国围绕低碳经济的发展提供一张路线图。
国务院发展研究中心参与了大量的工作,在课题组工作还未完成以前就及时开通了建议的交流渠道。
温家宝总理在2009年春季晚些时候和夏季的几次会议上,包括8月份人大会议的一次特别会议上,用到的材料都与这个课题组提出的建议相一致。
2009年9月胡总书记在联合国发表讲话,承诺中国要走低碳经济之路,并在之后的讲话中都提到从“十二五”到2020年的具体目标。
国务院发展研究中心的代表指出,这个课题组的工作对政策的形成产生了积极影响,特别是在2009年。
值得一提的还有,很快出现了一个支持低碳经济的广泛基础,包括上海世博会也采用了这个主题。
国合会起到了倡导者的作用,用新的观念为高级领导者开启了新的大门。
b)生态补偿
生态补偿机制是中国政府一个重要的政策领域。
2005-2006年国合会进行了生态补偿机制和政策回顾,随后向中国政府提出有关生态补偿和国家战略的政策建议,包括建议逐渐发展和改善生态补偿立法;
加强生态补偿资金转移;
改进生态补偿管理体系;
加强生态补偿的科研和试点工作等。
生态补偿机制的建立已经被国家决策过程主流化,在越来越多的国家试点项目中得以落实。
c)环境健康体系
2008年环境与健康课题组在正式组建之前就开始了相关对话,他们提出建议加快建设环境健康的国家管理体系。
早在五、六年前,环境健康就逐渐地成为国合会工作的一个重点。
但是在经过三、四年的努力后,才组建了课题组。
关键因素是政府部门主管健康与环境的官员之间达成了一致意见。
来自国合会的影响似乎促成了这个过程,在中国政府2007年启动的《中国环境宏观战略研究》中设立了专题,并在课题组刚展开工作的同时就出台了环境与健康国家行动规划(2007-2010)。
课题组提出,政府应该起到更有力的领导作用,更注重预防、公共信息披露、并有目标地努力解决突出问题。
这些比早年提出的建议得到了更广泛的采纳。
政府对国合会所提出的建议有信心,并希望得到国合会的建议,还表现在2010年要求国合会进行环境生态系统和健康问题的研究,例如土壤污染和汞污染等。
d)污染物总量控制
2007年“十一五”规划绩效评估课题组提出建议,要转变过去的做法,建立体系减少污染物总量排放。
课题组建议改变对几种所选定的污染物进行减排的办法,而采取综合考虑总污染负荷,并更注重污染防治而非污染控制。
课题组的中方成员以其所在机构,有效地促进了建议的实施。
自2007年以来,向降低总排放量的转变正在发生,在“十二五”规划中还会建议增加解决其它污染物,并通过技术创新和关闭老旧工业设施,同时进一步强调污染防治的新技术。
与决策体系进行有效对话的机构有环境与经济政策研究中心(PRCEE)和环境规划院,这两个机构都与环境保护部密切关联。
环保部还将总量控制方法推荐给其它部委。
国合会的建议大量参考欧洲和其它国家的经验。
对国合会影响的确认来自中方首席顾问及其支持专家组、环保部及其它机构的相关人员。
d)环境保护部
第三届国合会最后一年的环境执政能力课题组最初提出建议,要求将国家环保总局提升为环境保护部,成为内阁成员。
2006和2007年这条建议又被当面向温家宝总理提出。
2008年政府机构改革中一项重要的变动就是,在2008年3月正式组建环境保护部。
这使得环保部在政府高层更能引人注目,作用更大,对促进问题的解决至关重要,特别是在“十一五”规划、获取资金和加强国合会和政府高层领导人的双向互动等方面。
e)循环经济
国合会进行了有关中国清洁生产(1997-2001)和促进循环经济(2003-2005)的研究,提出了一系列建议,并将建议结合进如何平衡发展经济与环境的战略中去。
建议包括:
在国家政策体系和社会、经济发展规划中结合清洁生产;
鼓励财政部门支持清洁生产;
将清洁生产推进到第一和第三产业中去,并推进到中国西部地区。
建议中还提到中国立即采取措施将循环经济作为达到科学发展和建设和谐社会的手段;
中国应该制定工业、财政、税收和金融政策来促进循环经济;
中国应该调整工业结构,并鼓励全社会参与循环经济。
国合会的政策研究和相关建议对两个法律的形成起到了重要的促进作用,使各级决策者提高认识并学习、引进、和采纳相关的国际经验。
全国人大2002年6月29日通过了中华人民共和国清洁生产促进法,2008年8月29日通过了中华人民共和国循环经济促进法。
g)环境评价、信息披露和公共参与
2002年全国人大通过了环境影响评价法,2003年生效,与国合会清洁生产工作组(2001)和环境经济工作组(2002)提出的建议相呼应。
这个法律为公民关注建设项目的环境问题提供了法律依据,也为叫停或修改大量未能给予环境问题足够思考、或设计不合格的动议提供了依据。
同时,国合会提出若干建议,加强公众参与环境决策,包括2007年政策建议提出中国应该在环境与发展的关系之间进行一个大转变。
建议指出,没有强化的公众参与,这个转变就不会成功。
环保部2009年出台了新指南,要求在环境评价中提高的透明度和公众参与度,并开通了环保投诉热线,不仅使用者众多,而且还用来进行环境保护的系列活动。
同样,2008年进行了行政复议法的修订,引导公众了解各类行政审议程序。
这个逐渐引导公公参与的趋势,可以说是国合会一直关注的问题,也是相关课题组和其他人努力的结果。
国合会的影响为环保部部长和其他官员所证实。
h)中国综合流域管理
水资源短缺、洪水泛滥和江河污染产生的问题制约了中国的环境与发展。
为了应对这类问题,国合会邀请中外专家,借鉴其他国家的经验,研究建立综合流域管理体系的必要性(2003-2004)。
课题组就中国流域管理的观念、立法、机构强化与改革和综合规划向国合会提交了政策建议。
建议起到了促进制定和调整相关政策的作用。
此外,课题组出版了《综合流域管理介绍及流域综合管理指南》,为相关领域研究和工作提供指导。
课题组针对综合流域管理支持召开了长江论坛,受到了长江流域水资源委员会的高度评价。
i)确保经济刺激计划不会以牺牲环境保护为代价
2006年召开的全国环境大会,2007年10月召开的中共党代会,和反映在“十一五”规划中的政策走向等,都重申了国合会及其课题组在第三届反复提出的,要将环境保护放在与经济发展同等重要的地位。
中国政府认识到,目前经济增长的实现是以环境的超高代价、不可再生资源的过度使用换来的,需要平衡增长。
此外还需要推动保护理念,实现能源和资源有效利用和环境友好型增长模式;
需要重建工业结构和消费方式;
需要增加开发可再生和替代能源的预算;
需要推动环保;
需要宣传推广和加强执法等。
国合会2008年年会召开时正值世界经济处于低谷,需要经济刺激计划,环境保护是否会为此受到损害是人们关注的问题。
11月温家宝总理接见国合会委员时讨论了这个问题,而就在此前几天中国才宣布了经济刺激计划。
温总理特别询问了委员对这个问题的意见。
刺激计划中的一大部分会用来或者直接进行环境改造,改善传统的环境基础设施,或者用来刺激可再生能源的新领域,如推广太阳能等,以及投资进行环境和可持续发展的科技创新。
此外,环保部部长介绍了在经济刺激计划中建议的几个主要公共工程的环境影响,这也是国合会的一项建议。
有一批工程由于存在环境问题被取消。
有关官员们都提到,中国在走一条不同的复苏之路,强调环境创新,循环经济和绿色采购,这都与国合会在过去几年间提出的政策建议相一致。
j)市场和经济手段
受国合会影响产生的一系列法律和法规,都旨在通过市场手段和自发手段来促进环境保护和可持续发展。
从2003年开始陆续生效并得以实施的包括:
中华人民共和国清洁生产促进法(2003),退耕还林规章(2003,提出对参与的农民给予支持),污染物排放收费、使用和管理规章(2003)。
所有这些法规都以来自国合会的建议为基础。
温家宝总理提出改善环境和发展关系的三个历史性转变中提出行政和市场手段并重,并扩大其使用范围,包括平衡发展财政和税收系统,通过法律和财政手段加强资源的合理使用和环境规划,改善水、能源和其它资
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