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调解不成的,当事人一方要求仲裁的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。
当事人一方也可直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。
对仲裁不服的,可以向人民法院提起诉讼。
”由此可知,我国劳动争议的处理机制是“一调一裁两审”的体制。
所谓调解,是通过本单位的劳动争议调解委员会来解决劳动争议,争议双方矛盾在基层化解,调解委员会只能起调解作用,本身并无决定权,不能强迫双方接受自己的意见;
所谓仲裁,是通过劳动仲裁委员会行使仲裁权,解决劳动争议。
劳动争议仲裁具有强制性,是解决劳动争议的必经途径,只有经过仲裁,争议双方才可向人民法院起诉。
劳动争议经过一次调解一次仲裁,两级法院的审判即告终结。
长期以来,我国的劳动争议采取这种强制性、多轨制的“一调一裁两审”体制,是与我国国情密切相关的。
首先,我国是一个人口大国,职工基数大,劳动争议发案较多,特别是在企业转换经营机制的情况下,劳动争议增多,我国的人民法院尚未针对劳动纠纷建立劳动法院和劳动法庭,劳动争议暂由人民法院民事审判庭来负责审理,从机构、人员等各方面95收稿日期2005-10-10作者简介周显志(1956),男,博士,教授,湖南安仁人,教育部高等学校法学学科教学指导委员会委员,中国法学会理事,暨南大学法学院法律学系主任,主要从事经济法、民商法教学与科研工作;
陈慧华(1977),女,江西鹰潭人,暨南大学法学院经济法学硕士研究生。
【基金项目】本文系国家自然科学基金重点项目我国中小企业发展研究批准号:
79930400子课题我国中小企业发展的法律支持系统研究的阶段性成果。
来看,人民法院都难以承担如此大的工作量,规定劳动争议必须先经过仲裁机关仲裁后方可向人民法院起诉,有利于减轻人民法院的工作量。
其次,劳动争议涉及到千家万户,关系到企业和职工的切身利益,而我国劳动仲裁起步较晚,法律保障还不完备,需要逐步完善,因此,规定在仲裁后当事人还可以向人民法院起诉,有助于进一步保障当事人的合法权益。
二、现行劳动争议处理机制之弊端随着劳动体制的改革和社会主义市场经济体制的建立与完善,这种“一调一裁两审”的劳动争议处理体制越来越受到实务界和理论界的批评1(P552),其弊端愈加凸显,主要表现为:
(一)调解委员会地位的中立性值得怀疑,调解组织的作用弱化我国劳动争议调解委员会是用人单位按规定在本单位内部设立的机构,由职工代表(职工代表大会或职工大会推举产生)、用人单位代表(厂长或经理指定)、用人单位工会代表(用人单位工会委员会指定)等人员组成。
我国劳动争议调解委员会是由“本单位内部设立”,工会委员会与用人单位关系休戚相关,工会代表在调解中的主体身份受到质疑。
因此,劳动争议调解委员会地位的中立性值得怀疑,企业劳动争议调解组织形同虚设,调解作用弱化。
在实际工作中,我国劳动争议调解委员会还存在诸多问题,主要表现在:
用人单位领导对劳动争议调解工作缺乏正确认识,不重视、不支持,相当一部分调委会主任暨工会主席由行政领导兼职;
因改制引发的企业职工下岗、待岗、社会保险费缴纳等劳动争议矛盾尖锐,调委会无力调解;
调解人员均由兼职人员担当,劳动法律知识、政策水平和实际业务能力偏低,难以胜任调解工作需要;
在企业改制过程中,调解委员会不健全,大批国有企业转制、兼并、分立和破产,委员会大幅度减少;
一些企业劳动争议调解委员会成员分流下岗、提前退休,未及时调整补充,组织名存实亡;
一些新建企业特别是小型私营企业工会组建缓慢,劳动争议调解组织难以建立;
一些企业化管理的事业单位和其他社会组织因法律、法规规定不明确,基本没有设立劳动争议调解组织。
据全国总工会统计,截至2003年9月,全国企业劳动争议调解委员会同比减少11824个,下降712%,组建率仅为1112%。
即使各地根据实际需要设立的区域性、行业性劳动争议调解组织,也因法律法规不明确,缺乏必要的制度和规范,工作开展无序,缺乏保障。
(二)仲裁处理时间长,耗时费力,有悖于程序正义和效益的原则劳动争议仲裁委员会办案规则第30条规定:
仲裁庭处理劳动争议,应从组成仲裁庭之日起60日内结案。
案情复杂需要延期的,报仲裁委员会批准后可适当延长,但最长延期不得超过30日。
民事诉讼法规定,一审程序在6个月内审结,对于不服判决的上诉案件,二审程序在3个月内审结。
依照上述规定,一起劳动争议案件走完所有程序,正常情况下也要1年,这与仲裁“简便、快捷”的原则是不相符的。
不仅增加了劳动争议当事人的累诉和解决争议的成本,同时还不利于集体劳动争议特别是部分非国有企业经营者欠薪逃匿案件的及时解决,有时还可能引发群体性上访事件等。
(三)仲裁裁决缺乏监督,仲裁职能弱化我国劳动争议处理机制中,仲裁委员会的裁决缺少相应国家机关的法律监督。
仅劳动争议仲裁委员会办案规则第34条简略提及:
“各级仲裁委员会主体对本委员会已发生法律效力和裁决书,发现确有错误,需要重新处理的,应提交本仲裁委员会决定。
”该条规定过于原则,缺乏可操作性,对于各级仲裁委员会主任具体如何行使监督权没有明确规定,使仲裁委员会的监督流于形式。
劳动仲裁委员会的仲裁裁决还缺乏自上而下的监督权,人民法院和劳动仲裁委员会不存在任何隶属关系,无权也无法审查仲裁裁决的正确性。
现行体制规定仲裁程序之后还有诉讼程序,客观上往往造成部分劳动争议仲裁员责任心不强,审理案件时敷衍了事,草率裁决,将案件推向人民法院。
许多劳动争议当事人对仲裁缺乏信心,把仲裁当作迫不得已要走的“过场”,采取消极对抗或置之不理的态度,漠视仲裁结果,抱定“去法院”的念头,使得仲裁06第一期中国劳动关系学院学报2006年2月难以发挥它的作用。
当事人起诉到法院的仲裁裁决的案件,最终结果也没有法定反馈渠道至仲裁机构,造成仲裁机构认为不论法院判决结果如何都与己无关的想法。
法院对仲裁机构的裁决支持不够,仲裁的权威逐步降低,仲裁职能弱化。
(四)仲裁和审判之间缺乏协调,造成重复审理,浪费审判资源按现行法律规定:
民事争议从申诉、起诉角度看,程序衔接应该是比较紧密的。
但在解决劳动争议时,劳动仲裁机构与人民法院之间缺乏法定的、规范的衔接程序,仲裁和诉讼“分其道而行”。
最高人民法院在对原劳动部关于法院审理劳动争议案件几个问题的函的答复意见中指出,法院审理不服仲裁决定的劳动争议案件,不能在判决书、裁定书或调解书中对仲裁决定作出维持或撤消的评价性判断,而只能就案件本身重新做出自己的判断和处理。
因此人民法院受理劳动争议,实质上是在仲裁审理后的一个新的司法审理程序,审理工作从头开始,与劳动仲裁机构处理劳动争议在事实认定、法律政策的适用和处理标准等方面都有差异。
现行法律虽然设计了一裁两审、保证依法正确处理劳动争议的体制,但对两机关在具体工作的联系上却没有明确的规定,事实上难以真正达到制度本身所预想的效果。
这既造成了审判资源的浪费,又侵害了当事人的利益,还影响了行政与司法机构的形象。
三、完善我国劳动争议处理机制之对策自1993年以来,我国企业结构、经济模式、劳动市场发生了重大变化,劳动争议数量急剧增加,劳动争议也不断呈现出新的表现形式。
然而,我国劳动争议的解决机制并没有随之而改进,因此,严重不适用新形势下劳动争议的解决。
当今,应借鉴市场经济国家的成功经验,加强工会的作用,突出调解,完善劳动争议仲裁制度,建立劳动公益诉讼制度,完善我国劳动争议处理机制。
(一)加强工会在劳动争议处理机制中的作用我国工会法第28条规定:
工会参加企业的劳动争议调解工作;
地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。
但实际中,工会与企业关系混乱,多数情况下工会是企业的附庸。
工会的活动经费很大一部分来自用人单位划拨的经费,对用人单位有一定的依赖性,工会主席和工会委员会由行政领导或单位劳动者兼任,工资收入来自于用人单位,劳动争议调解工作受制于企业行政,一些工会干部和调解人员怕得罪企业领导丢了饭碗,不敢大胆依法公正调解,工作处于被动。
为使工会能够切实履行职责,就必须适应市场经济体制的要求,深化工会改革。
工会工作人员由法律、经济和管理等方面的专业人员组成。
工会经费来自会员的会费,对会费的使用进行严格控制和审计,成立独立的会计,并由专职人员组成审议小组,实行账目逐级公布制度,接受广大会员的监督。
定期向会员就裁员、调资、休假、退休、保险、医疗等诸多方面征求意见。
以广泛的工会会员力量为依托,以谈判为手段,在劳动者合法权益保护方面发挥维护作用。
(二)加强调解,矛盾化解在基层劳动过程是一个合作与争议相伴的过程。
多数劳动者希望能以较温和的方式解决劳动争议,以保持在原用人单位的工作岗位。
在劳动争议发生之初,劳动者与用人单位如能在中立的第三方主持下充分协商,消除隔阂,自愿达成协议,则为劳动争议解决的最佳方式。
在挪威,劳动双方并非你罢工我闭厂地直接对抗。
劳工和雇主之间有一条隔离带国家调解机构,同时还有一套既隔离又接触的调解程序。
挪威的国家调解机构不仅隔开了劳工和雇主,还使政府暂离和远离冲突。
调解官不拥有议会、政府和法官们的强权,他们只是提供一个谈判场所,促成和谈,中立是他们的立场和原则,他们靠公正、爱心和智慧,发挥自己的亲和力和影响力。
实践中,调解官通常在综合双方争议的基础上,找出一个易被双方接受的平衡点,在调解最后一天向争议双方提出一个调解结果建议方案。
这个建议方案多半是框架性的,供双方考虑和完善。
如此作法既充分体现了当事人的意志,又不失自己的观点和看法。
因此极为成功地促使劳工和雇主达成一16周显志,陈慧华:
论我国劳动争议处理机制之完善致协议,解决劳动争议。
自20世纪80年代以来,挪威调解官们每年调解劳动纠纷千余件,所有的纠纷均到此得到解决2。
借鉴挪威的成功经验,完善我国劳动争议调解机制,劳动争议调解既要充分尊重争议双方自己的意愿,又要体现中立性。
调解委员会应由相同数目的用人单位代表和劳动者代表组成,并由一名外请的中立人士(通常可以是政府劳动部门的官员)任调解委员会主任,根据用人单位和劳动者双方的协商和答辩,调解委员会主任平衡双方利益,提出一个建议性的调解方案,并允许双方进行完善和补充,尽量实现劳动争议的和平解决。
此外,企业劳动调解争议处理条例必须赋予调解协议的法律约束力,一旦双方接受了调解方案,则应主动履行协议内容,否则为违约行为,另一方当事人可以要求法院强制执行。
(三)完善仲裁法,劳动争议仲裁与民事仲裁相衔接按照原劳动部劳动争议仲裁委员会组织规则的规定,成为仲裁员的条件之一是具有高中以上文化程度。
这与仲裁法中“仲裁员必须从从事律师、审判、仲裁工作8年以上,以及具有高级职称的法律研究、教学等专业人员中选拔”的要求相差悬殊。
现有劳动争议仲裁员中,法律专业毕业的人员较少,仲裁员队伍素质不高、工作积极性差,而且流动性较快,难以保持仲裁员队伍的稳定,不利于劳动争议的高效、公正和及时地解决,劳动争议仲裁难以自成体系。
从立法上解决劳动争议仲裁委员会的组织机构和法律地位的问题,使劳动争议仲裁与民事仲裁相衔接。
废除劳动争议仲裁委员会组织规则,修改仲裁法,将劳动争议仲裁委纳入仲裁法调整范围。
依中华人民共和国仲裁法第14、15条的规定,劳动争议仲裁委员会与民事仲裁委员会一样,也是独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系的社会团体法人,是中国仲裁协会的会员。
中国仲裁协会同样是劳动争议仲裁委员会的自律性组织,根据章程对劳动争议仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的违纪行为进行监督。
由此加强对劳动争议仲裁员的监督,并使劳动争议仲裁委员会在职能、机构设置、经费和人员选聘等方面与劳动行政部分区别开来,劳动争议仲裁委员会成员向专业化、社会化方向发展,更利于提高其工作积极性、保持其中立地位。
同时实行“双轨制”,确立“或裁或审”的劳动争议模式,即对于劳动争议的处理或者由当事人依据仲裁条款选择的仲裁委员会来处理,或者在当事人不能达成仲裁条款时,直接向法院起诉。
这种模式避免“一裁两审”造成的处理体系不顺,不方便当事人及时解决纠纷的问题,尊重了当事人选择处理渠道的意愿,还符合国际惯例和我国仲裁法中仲裁自愿的精神。
(四)建立劳动公益诉讼制度公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。
劳动公益诉讼,是指法律授权的主体根据法律规定,对于违反劳动法律法规,侵犯不特定多数劳动者及其家庭成员的利益,造成或者可能造成损害的用人单位的行为,向法院起诉,由法院依法追究用人单位法律责任的诉讼活动3。
根据最高人民法院关于劳动争议案件受理问题的通知之规定,我国目前劳动诉讼是由一般人民法院民事庭负责审理,且依民事诉讼法规定之程序处理。
中华人民共和国民事诉讼法第108条规定起诉的实质要件:
原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
直接利害关系原则成了横在劳动者和法官面前的一道无法逾越的障碍。
某些劳动侵权案件中有时因直接受害人过多、凝聚力不够、素质参差不齐、对法律救济缺乏信心等而导致无法起诉,因此,建立独立的劳动公益诉讼程序是体现“国家为民”,体现司法权威,保障劳动者基本权利的有效手段之一。
对于用人单位整体拖欠职工工资的案件,我国现行立法中没有明确规定其属于劳动争议仲裁或者诉讼的范围,在司法实践中也不予支持。
2000年,最高人民法院时任副院长李国光在全国民事审判工作会议上讲到:
“企业职工下岗、整体拖欠职工工资是在企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象,不是履行劳动合同中的问题,由此引发的纠纷,应当26第一期中国劳动关系学院学报2006年2月由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决,不属于劳动争议,不应以民事案件立案审理”4。
然而,工资是劳动者及其家庭成员生活的主要来源和基本保障,用人单位整体拖欠职工工资,违反了国家劳动保护最低标准,违反劳动者基本权益绝对性保护的原则。
目前企业整体拖欠职工工资或者支付的工资低于当地最低工资标准的案件时有发生,严重侵犯劳动者劳动报酬权,并间接侵犯劳动者家庭成员生活保障权。
因此,企业整体拖欠职工工资属于劳动合同履行过程中的问题,应受劳动法调整,而且应把用人单位整体拖欠职工工资的案件纳入劳动公益诉讼的适用范围。
在劳动公益诉讼中,工会可以作为劳动公益诉讼的提起主体。
在美国,工会极为广泛地代表雇员的权益,工会代表雇员与雇主谈判,要求雇主为工会成员保留工作,工会还可代表工会成员向美国劳工委地区办事处提起诉讼,指控雇主的的不正当劳工行为5(P7-9)。
工会由法律、经济和管理等方面的专业人员组成,比劳动者个人有更强的诉讼能力,能更有利地维护劳动者的合法权益。
根据最高人民法院解释第八条规定,劳动争议案件由用人单位所在地或者劳动合同履行地的基层人民法院管辖。
我国建筑行业整体拖欠工资严重,且劳动者多为在城市中吃住均无定所的农民工,若不建立由工会作为提起主体的劳动公益诉讼制度,在冗长的诉讼中,这些劳动者将不得不频繁往返于农村和城市,诉讼成本将大幅增加,最后可能导致“赢了官司,输了血汗钱”。
此外,当用人单位的劳动违法行为侵害的对象分散、劳动者个人受损害较小时,劳动者个人一般不可能提起诉讼,而赋予工会组织以公益诉讼起诉资格则能够弥补这种不足。
综上所述,我国应结合中国国情,借鉴市场经济发达国家的经验,完善中国劳动争议仲裁机制。
加强工会的维护作用,突出调解作用,修改仲裁法,将劳动争议仲裁委员会纳入仲裁法的调整范围,提高对仲裁员的素质要求,建立劳动公益诉讼,降低诉讼成本,切实保护劳动者的合法权益。
参考文献1马原1劳动法条文精释M1北京:
人民法院出版社,200312李明祥1从挪威调解官制度看我国劳动争议解决机制的改革J1中南财经政法大学学报,2002,
(1)13青格勒图1劳动公益诉讼若干问题探讨J1内蒙古大学学报(人文社会科学版),2005,
(2)14李国光1当前民事审判工作中亟待明确的法律政策问题在全国民事审判工作会议上的讲话J1中华人民共和国最高人民法院公报15(美)道格拉斯L莱斯利,张强、杨晓光等译1美国劳动法精选丛书劳动法摘要M1北京:
中国社会科学出版社,19971OnImprovementofLabourDisputesSettlementSysteminChinaZhouXian-zhi,ChenHui-hua(JinanUniversity,Guangzhou510632,GuangdongProvince,China)Abstract:
Thecurrentcompulsoryandmulti-tracklabourdisputessettlementsysteminChinahasaseriesofshortcomingsinclud2inglongprocedure,beingagainstprinciplesofprocedurejusticeandefficiency,lackofsupervisiononarbitration,weakeningfunc2tionofarbitrationprocedure,lackofcoordinationbetweenarbitrationandjudgment,duplicatedtrailsandwasteofjusticeresources1Therefore,successfulexperienceofdevelopedmarketeconomiesshouldbeintroducedtoimprovethelabourdisputessettlementsys2teminChina,strengthenrolesoftradeunions,giveprominencetomediation,linkuplabourdisputesarbitrationandcivilarbitrationandsetuplaboursuitsystemforpublicinterests1KeyWords:
labourdisputes,“Onemediation,onearbitrationandtwotrails”,mediation,laboursuitsystemforpublicinterests责任编辑:
曾军36周显志,陈慧华:
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