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政府经济活动的目的是满足社会公共需要。
通过教材有关章节的论述,我们可以看出,在市场经济条件下,政府经济活动就是为了解决企业、个人不能或不能有效解决的问题,克服市场缺陷,满足社会公共需要,其与企业、个人的生产经营活动目的有根本区别。
二、政府经济学的含义
通过对政府经活动的描述,我们就可以概括政府经济学的基本含义。
即政府经济学是专门研究以政府为主体的资源配置及其宏观管理规律的学科。
任何一门学科,必须有其独立的研究对象,政府经济学也不例外。
研究以政府为主体的资源配置及其宏观管理,就使政府经济学与其他经济学科产生了明显的分野。
一般认为,1776年亚当·
斯密《国富论》以后,政府经济学逐步形成了较为完整的学科体系。
当代政府经济学,无论学科体系,还是研究方法,都取得了长足发展。
第二章现代市场经济运行中的政府
一、市场失灵及其主要表现
一般而言,市场失灵是指市场机制在有些领域不能或不能有效发挥作用,达不到资源有效配置的目的。
也就是达不到经济学所讲的“帕累托效率”。
即资源配置达到了这样一种理想状态,任何分配方案的改变,都不能达到在不损害一部分人利益的前提下,而提高另一部分人福利水平的目的。
既然这些领域市场机制不能有效发挥作用,为实现资源合理配置,就需要政府干预。
从各国市场经济实践分析,市场失灵有各种各样的表现,主要有以下几方面:
1、市场处于不完全竞争状态。
市场处于不完全竞争状态,也称之竞争失灵。
根据经济学原理,在市场处于完全竞争状态的条件下,市场上参与竞争的企业很多,每一个企业都不能操纵、控制市场价格,只能接受市场价格,这种市场价格是通过供求双方的竞争形成的,各种生产要素可在市场上自由流动,有关交易的信息是透明的。
在此情况下,通过价格机制和竞争,企业生产能够达到利润的最大化,即边际利润等于边际成本,资源配置可达到最优状态,也就是“帕累托效率”。
但在现实经济运行中,市场往往达不到完全竞争状态,而是存在垄断,即不完全竞争。
在垄断条件下,无论具体程度如何,都会对市场机制形成扭曲,不能有效调节供给和需求,达不到资源合理配置目的。
由于市场机制本身无法克服各种垄断产生的竞争的不完全性,资源配置难以达到最优配置状态,就需要政府干预。
政府对市场垄断的治理,主要有两种途径:
第一,利用法律手段打击或限制过度竞争产生的垄断,维护市场竞争秩序。
第二,对自然垄断行业实行政府管制,价格由政府控制或指导,并对服务质量等提出明确要求,限制这类企业凭借其垄断地位操纵市场价格,损害消费者利益,维护市场公平竞争。
2、公共物品。
在市场经济条件下,公共物品不能或不能有效通过市场机制由企业和个人提供,需要政府组织生产和提供。
3、外部效应。
外部效应体现为企业和个人的行为对其它企业和个人产生影响,而这种影响并没有在有关商品和劳务的价格中得到反映,成本没有得到补偿,利益没有得到回报。
在没有政府干预的情况下,必然出现过度生产或生产不足的问题,形成资源量浪费或不能满足市场需要,是构成市场失灵的一个重要领域。
4、信息的不对称性。
信息的不对称性,通常是指进行商品和劳务交易的双方,由于所掌握的信息量不相等,不能有效开展公平竞争,从而对资源配置产生扭曲。
而这种信息的不对称性,是市场机制自身无法克服的。
在市场经济运行中,交易信息的充分性,是开展充分竞争、公平竞争,资源配置达到“帕累托效率”的重要前提。
但在自发性的市场交易中,一方往往很难完全掌握另一方有关的信息。
为解决信息的不对称性对市场机制的干扰,就需要政府干预,通过制定实施法律制度,要求交易双方公开公平竞争、等价交换所需的信息,维护市场交易秩序。
5、市场的不完整性。
市场的不完整性所形成的市场失灵,是指由于一个国家或地区市场体系不完整,某些市场发展相对滞后,甚至不健全,不能有效提供社会所需要的商品和劳务。
市场的不完整性,使市场机制不能有效发挥作用,就需要政府干预。
较为典型的是保险市场和资本市场。
6、收入公平分配。
市场在收入公平分配领域的失灵,是指市场不能有效调节国民收入在社会各部门、各地区、各阶层和各成员之间合理分配,缩小收入差距,体现社会公平。
即使在经济运行达到所谓“帕累托效率”的条件下,市场不会自动实现收入公平分配。
因为市场强调的是效率,通过价格机制和竞争机制,各种生产要素和资源向效率更高的地区、部门、产业、企业以及个人集中,反而进一步扩大收入在各个领域的差距。
但任何经济运行都是在一定社会环境下进行的,如果社会成员之间收入分配不公平,贫富差距悬殊,特别是在相当部分成员基本生活都难以保证的情况下,必然引发大量社会矛盾,犯罪率居高不下,游行、示威、罢工连续不断,甚至引发政局动荡,对经济正常运行产生严重影响,最终有损于效率的提高。
这就需要政府在公平与效率之间进行权衡选择,通过税收制度、社会保障制度,有效调节收入分配差距,体现社会公平,化解社会矛盾,维护社会稳定。
7、宏观经济的稳定与增长。
市场不能有效实现宏观经济的稳定与增长,是指自发的市场机制不能解决宏观经济总量与结构的均衡,以达到经济增长的目的。
特别是在解决通货膨胀、充分就业、产业结构、区域经济结构等宏观经济问题方面,市场本身无能为力。
从市场运行过程分析,其主要利用价格、竞争等市场机制,引导企业个人等微观主体活动,调节供求关系,以合理配置资源,而对有关宏观经济变量难以进行自觉、有效和主动调控。
二、政府纠正市场失灵的有限性
1、政府决策信息的有限性。
政府决策信息的有限性,是指政府在调节经济运行、克服市场失灵的过程中,由于所收集、掌握信息不足,影响政府决策的及时性、准确性和科学性,政策达不到预期效果。
此种状况,既包括政府主观原因所形成的信息有限性,也包括因客观原因产生的信息有限性。
2、市场及主体行为控制的有限性。
市场及主体行为控制的有限性,是指政府在制定、实施有关经济政策,调节经济运行,实现宏观经济目标时,企业、个人等市场主体不一定能够及时做出反应,或者其行为向政府希望的方向转变,价格波动、生产要素流向等市场形势政府不能完全控制,致使政府政策不能达到预期效果,甚至失效。
3、对政府机构控制的有限性。
对政府机构控制的有限性,是指政府在运用政策工具,干预经济运行过程中,受立法机关与政府关系、以及政府机构内部中央政府与地方政府关系、政府各部门关系的制约,政策效果未能如期实现,出现全部或部分失效的现象。
即在制定实施经济政策中,政府未能有效执行立法机关制定的决策,中央政府未能有效控制地方政府行为,或者政府未能有效协调各个部门关系,以致出现政策执行偏差的问题。
4、政治程序实施中的有限性。
政治程序实施中的有限性,是指政府财政收支等重大决策,需要通过政治程序来解决,涉及各部门、各地区、各单位、社会各阶层及其成员的切身利益,其结果往往是相互妥协以达成协议,政府部门的有关判断、政策主张不完全能够实现。
三、政府的经济职能
(一)政府收入分配职能;
政府收入分配职能,是指政府通过各种政策工具,参与一定时期国民收入的初次分配与再分配,实现收入在全社会各部门、各地区、各单位,以及各社会成员之间进行合理分割,缩小收入差距,体现社会公平。
(二)政府经济稳定与发展职能
政府经济稳定与发展职能,是指通过干预、调节国民经济运行,达到物价稳定、充分就业、国际收支平衡等目标,实现经济发展的目的。
政府稳定经济职能,还意味着实现经济增长与发展的目的。
经济发展与经济增长属不同的概念,经济增长通常是指一个国家或地区一定时期内国民生产总值或国民收入的增加,可用经济增长率或增长额来表示。
而经济发展是在经济增长的基础上,经济运行和人民生活质量得到改善,包括产业结构优化、贫富差距缩小,生产生活环境改善、人们医疗教育文化生活质量得到提高等。
即经济的增长,最终要有利于人民福利水平的改善,这是市场经济条件下政府的重要职能。
(三)政府资源配置职能
政府资源配置职能,是指通过政府经济活动,引导人力、物力、财力等社会资源流动,形成一定的产业结构、区域经济结构等经济结构,优化资源配置结构,提高资源使用效率。
四、政府经济与公平、效率
(一)政府经济与公平
公平,是各国政府经济活动所追求的一个共同目标。
在经济领域,公平是和分配相联系的一个概念。
公平可从两方面理解,一是生产要素投入和产出之间的对比关系;
一是社会成员对收入分配差距的心理承受能力。
前者称之为经济公平,后者称之为社会公平。
经济公平就要求资本、劳动力、土地等生产要素获得利润、工资、地租等要素收入,投入与产出之间保持一个合理的比例。
而社会公平则是一种价值判断,受社会文化传统、意识形态、经济发展水平、人们的经济地位等多种因素影响,具有较大的不确定性和可变性。
在市场经济活动中,政府为追求公平目标,应开展的主要工作有:
(1)为各种生产要素参与市场竞争创造公平的环境,即机会均等。
(2)贯彻按劳分配为主体的原则,使劳动的收入与所提高劳动的数量和质量相对应,多劳多得,充分调动劳动者的积极性。
(3)运用税收、社会保障等政策工具,将收入差距控制在社会成员心理承受能力之内。
(二)政府经济与效率
效率是指社会资源配置中投入与产出、所费与所得的对比关系。
在经济学理论中,资源配置效率理想的状态是“帕累托效应”。
在达到“帕累托效应”之前,如果资源配置能够在不降低其它人福利水平的条件下,使另一部分人的福利水平得到改善,称之为“帕累托改善”。
资源配置效率在不同领域有其具体涵义。
在社会再生产领域,企业资源配置效率高低,就是指利润的最大化。
在政府部门,就是指既定资源条件下政府行政效率,即为社会提供管理和服务的水平与质量。
在公共事业部门,是指如何以最少的资源消耗为社会提供科技、教育、文化、环境保护、社会保障等公共服务。
政府资源配置效率,可从两个层面来理解,一是政府直接控制和掌握资源的配置效率。
一是政府通过对市场和微观经济行为调节,克服市场失灵,引导全社会资源的合理配置,提高资源配置效率。
两者在社会整体资源配置中呈相互影响、相互配合、相互制约的关系。
在市场经济运行中,由于市场在资源配置中发挥基础性作用,凡市场能够有效运作的领域,资源配置效率问题由市场来实现,政府努力为市场运行创造良好的宏观环境;
而在市场不能或不能有效发挥作用的领域,通过政府财政收支等活动,合理配置资源,从而提高全社会的资源配置效率。
(三)、政府经济与公平和效率的选择
公平与效率是政府经济活动的两大基本准则,但在错综复杂的经济社会关系中,政府在两者之间的选择,还需要解决一系列的问题。
1、公平与效率之间的替代关系
尽管公平与效率是政府经济活动所追求的目标,但要同时达到两个目标,是较为困难的,有时甚至是不可能的。
即公平与效率之间存在矛盾,具有一定替代关系。
2、公平与效率的选择
公平与效率两者之间既有矛盾性又有统一性,政府经济决策有较大回旋余地,可形成各种不同的政策组合。
第一,公平与效率兼顾的政策选择。
第二,效率优先兼顾公平的政策选择。
即政府财政收支和宏观经济管理以提高资源配置效率,促进经济较快增长,增强整体国家经济实力,发展社会生产力为首要目标,同时注意调节社会成员收入差距,体现社会公平。
这也是我国现行收入分配政策的基本指导方针。
第三,公平优先兼顾效率的政策选择。
即在政府财政收支和宏观经济管理中,优先考虑收入和社会财富在社会成员之间合理分配,调节收入差距,为贫困阶层提供最基本的生活保障,体现社会公平。
同时,尽可能减少收入公平分配对经济运行效率的消极影响。
第三章政府与公共物品供给
一、公共物品与私人物品
微观经济学主要研究私人物品,即可以在市场购买到的那些商品。
公共物品是与私人物品相对应的一个概念,消费具有非竞争性和非排他性特征,一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供,主要由政府来提供。
1、公共物品都不具有消费的竞争性,即在给定的生产水平下,向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零。
2、公共物品第二个重要特征是消费的非排他性,即任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消费。
3、公共物品还具有效用的不可分割性。
公共物品是向整个社会共同提供的,整个社会的成员共同享用公共物品的效用,而不能将其分割为若干部分,分别归属于某些个人、家庭或企业享用。
或者,按照谁付款谁受益的原则,限定为之付款的个人、家庭或企业享用。
4、公共物品还具有消费的强制性。
公共物品与私人产品不同的另一个属性是公共物品的消费或使用具有强制性。
私人产品是通过市场供应的、消费者单独享用、单独受益的,消费者消费什么、不消费什么是消费者个人的事,消费者拥有完全的、自由的主权,任何人不能施以外部的强制。
公共物品则不同。
公共物品是向整个社会供应的,整个社会成员共同享用它的效用。
公共物品一经生产出来,提供给社会,社会成员一般没有选择余地,只能被动地接受。
换句话说,公共物品不是自由竞争品,它具有高度的垄断性。
公共物品的这一性质,提醒人们必须注意公共物品的质量和数量。
公共物品的废品、次品决不能流入社会,一旦流入社会,其危害性远远大于私人产品。
公共物品的数量不足,不能满足社会的需要,其危害性也是明显的。
公共物品生产供应过度,对社会也会带来消极的影响。
二、公共物品的公共供给
公共物品的非竞争性特点说明,尽管有些公共物品的排他性可以很容易被发现,但这样做并不一定有效率,依照有效率的条件,厂商的定价原则应该是价格等于边际成本,如果桥梁由私人部门提供,它们会索要等于边际成本的费用,既然每辆车花费厂商的边际成本接近于零,那么厂商的价格也应该等于零,结果私人不可能供给这些产品。
公共物品的这种性质,使得私人市场缺乏动力,不能有效地提供公共物品和服务。
政府的运行机制和市场的运行机制是不同的。
政府主要是通过无偿征税来提供公共物品。
但是,征税是可以精确计量的,而公共物品的享用一般是不可以分割的,无法个量化。
此外,由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征,它的需要或消费是公共的或集合的,如果由市场提供,每个消费者都不会自愿掏钱去购买,而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益,这就是经济学的“免费搭车”现象。
由以上分析可知,市场只适于提供私人产品和服务,对提供公共物品是失效的,而提供公共物品恰恰是政府活动的领域,是政府的首要职责。
政府经济学关心的问题,是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合,以及政府提供公共物品所花费的成本和代价,合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。
公共物品的公共供给的理论依据主要是以萨缪尔森代表的福利经济学家,他们认为由于公共物品非排他性和非竞争性的特征决定了政府提供的必要性。
公共物品的基本特征是非排他性、非竞争性和外部性。
非排他性决定了人们在消费这类产品时,往往都会有不付费的动机,而倾向于成为免费搭乘者,这种情形不会影响他人消费这种产品,也不会受到他人的反对(由公共物品的非竞争性特点所决定)。
在一个经济社会中,只要有公共物品存在,“免费搭车者”就不可避免。
这样,私人企业如果提供公共物品,就无法收回成本。
同时,由于公共物品的个人消费“量”是不确定的,价格机制不能有效发挥作用,竞争市场上一般无法提供这类产品,竞争性的市场不可能达到公共物品供给的帕累托最优,无法满足社会对这类产品的需求,因此通过市场方式提供公共物品,实现排他是不可能的或者成本是高昂的,并且在规模经济上缺乏效率。
因此,福利经济学家们认为政府提供公共物品比市场方式即通过私人提供具有更高的效率。
三、公共物品的私人供给
所谓“公共物品的私人提供”指的是没有政府介入和强制而由个人自愿提供公共物品的情形。
现实生活中的公共物品大部分是准公共物品,即不同时具有非排他性和消费的非竞争性,如俱乐部产品和公共资源等。
准公共物品尤其是俱乐部产品的存在为公共物品的私人供给提供了可能。
(一)私人若想成功地提供某些公共物品,则需要一系列的条件:
1、私人供给的公共物品一般应是准公共物品。
由于纯公共物品一般具有规模大、成本高的特点,政府可利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。
而私人提供纯公共物品不是交易成本太大就是不可能。
但是,应该注意的是,私人不能提供纯公共物品并不意味着私人不能涉足这个领域。
这里我们要把某些纯公共物品的提供和生产区分开来。
2、准公共物品的规模和范围一般较小,涉及的消费者数量有限,正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的,这容易使消费者根据一致性同意原则,订立契约,自主地通过市场方式来提供。
由于消费者数量有限,因此达成契约的交易成本较小,从而有利于公共物品的供给。
3、在公共物品的消费上必须存在排他性技术。
这即是戈尔丁提出的公共物品使用上的“选择性进入”方式。
纯公共物品如国防等,由于同时具有非排他性和消费的非竞争性,因此很难排除“免费搭车”等外部性问题。
公共资源产品也存在这个问题。
而俱乐部产品,由于存在着“选择性进入”方式即排他性技术,可以有效地将“免费搭车者”排除在外,因此可以大幅度地降低私人提供产品的交易成本,从而激励私人提供某些公共物品。
相反,如果缺乏某种排他性技术,则私人提供的公共物品难免会陷入“公共地悲剧”。
在科斯的灯塔中,港口即是一种排他性技术,即进入港口的船只必须交纳灯塔税。
实践证明,这种方式较为成功地将灯塔的“免费搭车者”排除在外。
总之,技术性和机构性创新为具有竞争性的私人企业参与迄今为止仅限于公共部门的活动提供了新的机会。
4、更为关键的是,私人若想成功地提供公共物品必须要有一系列制度条件来保障。
其中最重要的制度安排是产权。
按照阿尔钦的定义,产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。
产权的一个特点是其强制性,只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期,从而有足够的激励来行使产权。
因此,只有界定私人对某一公共物品的产权,并且有一系列制度安排来保护产权的行使,这样私人才有动力来提供某一公共物品。
再以科斯的灯塔为例,私人从政府那里取得修建灯塔的专利权,即是从法律上获得了对灯塔的产权。
(二)公共物品私人供给的形式
公共物品私人供给的形式总的来说有三种,一是私人的完全供给,二是私人与政府的联合供给,三是私人与社区的联合供给。
私人的完全供给指公共物品的投资、生产以及修缮由私人来单独完成,私人通过收费的方式向消费者收取费用。
私人与政府的联合供给指在公共物品的生产和提供过程中私人和政府形成了某种联合。
私人与社区的联合供给指私人与社区通过有条件的联合来提供公共物品。
第四章外部经济效应与政府经济政策
一、外部效应的含义
经济学中的外部效应(外部性)是指,在实际经济活动中,生产者或消费者的活动,对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。
这种影响可能是有益的,也可能是有害的。
有益的影响(收益外部化)称为外部经济性,或正外部性;
有害的影响(成本的外部化)称为外部不经济性,或负的外部性。
与公共物品问题一样,外部效应也是市场失灵的一种主要表现,是政府对经济进行干预的一个重要领域。
二、外部效应的类别
(一)生产的外部经济性。
指企业和个人的生产经营活动,对他人产生了积极影响。
(二)消费的外部经济性。
指企业等社会组织和个人的消费行为,对其他人产生的积极影响。
(三)生产的外部不经济性。
指企业和个人的生产经营活动对他人产生了消极影响。
(四)消费的外部不经济性。
指企业等社会组织和个人的消费行为,对其他企业和人产生的消极影响。
(五)公共资源问题。
公共资源有两个特征:
一是资源的稀缺性,二是这种资源的使用不受限制。
由于使用上不受限制,没有人对新加入使用者造成的外部效应负责,使得公共资源的使用所带来的社会收益小于个人收益,进而造成公共资源的过度使用,这就是我们通常所说的公共资源问题。
其产生的根源在于产权归属不够明确。
三、外部效应治理与庇古税
最早研究外部效应的是20世纪初英国经济学家庇古,他指出,如果存在外部经济的话,完全竞争的一般均衡将不是帕累托最优,这主要表现在外部正效应与外部负效应两个方面。
从这两方面分析出发,他提出了相应解决或消除外部效应的两种方法,这就是罚款或收税和财政补贴。
其中罚款或收税主要用于克服外部负效应;
财政补贴主要用于克服外部正效应,也可以用于克服外部负效应。
(一)罚款或收税治理原理与方法,在存在外部成本的情况下,如果政府向有关企业或个人课以相当于他造成的边际外部成本的罚款或税收,外部成本就成了有关当事人的内部成本,他们在决策时就会考虑到这些成本,从而避免效率损失。
由于这一纠正外部成本的方法是英国经济学家庇古首先提出的,所以又叫做庇古税。
(二)财政补贴治理原理与方法
1、当存在外部收益时,为了扩大实际消费量,一方面政府可以直接提供准公共产品,收取较低的价格,增加消费。
另一方面,政府也可以给私人企业提供补贴,降低私人企业的边际生产成本,从而使企业在一定的价格下扩大供给量,达到纠正市场失灵的目的。
这一补贴被称为庇古补贴。
2、当存在外部成本时,比如对污染性的企业,政府除了可以对其征收排污费(税)外,还可以向企业提供补贴,鼓励其扩大投入采取消除污染的措施,改进生产工艺,从而达到纠正外部性的目的。
原则上补贴额应等于污染治理的边际社会收益与企业的边际私人收益的差额,但后者可以忽略不计,所以补贴额就应等于污染治理的边际社会收益。
四、外部效应治理与科斯定理
(一)科斯定理的含义
“科斯定理”指的是在产权明确、交易成本为零或很低的前提下,通过市场交易可以消除外部性。
它还可以解释为:
只要产权已明确界定并受到法律的有效保护,那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果,这可通过双方之间的谈判自然地实现,产权赋予不同的人,只是会带来收入分配结果的不同。
很显然,“科斯定理”强调产权的重要性,认为解决外部性问题的关键是界定和保护产权。
所谓产权是经济当事人对其
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