再造秩序元治理视角下城市住宅小区的多元治理之道文档格式.docx
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这是本文试图回答的问题。
在实践中,政府力量在住宅小区治理中的作用不容忽视,住宅小区治理主体的激活、治理秩序的再造需要发挥政府的作用。
由于社会力量以及市场力量发育不均衡且缺乏稳定性,两者在治理中的功能失灵、角色缺位,或与其他治理主体关系失衡会导致住宅小区治理失灵。
而在此情况下,政府作为秩序保障者必须采取措施以维持住宅小区的正常秩序。
强调政府在治理中发挥重要功能的“元治理”理论与住宅小区内治理困境有很强的契合性,故本文结合“元治理”理论,探讨政府如何在住宅小区的治理中发挥“元治理”的功能。
本文的材料来源于笔者及团队于2019年1月、4月于浙江绍兴市BH街道XH社区、广东东莞市HL镇HQ社区进行的田野调查。
调研方式主要是深度访谈,访谈对象包括但不限于房管所工作人员、社区工作人员、小区物业经理、业委会成员。
二、文献回顾及研究进路
学界对于城市住宅小区治理状况的研究主要从业主自治的视角展开。
关于业主自治的研究存在两种不同路径:
一是从权利视角切入,探讨业主在权利受损时的维权方式、维权路径以及维权意义,可谓之“维权路径”;
二是从治理的视角出发,研究业主(业主委员会)在与其他治理主体协商互动、共建住宅小区秩序中的困境及应对策略,这一路径可称之为“治理路径”。
(一)相关研究回顾
1.维权路径:
从被动维权到秩序重建。
根据《物权法》规定,建筑物区分所有权是指“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。
法律赋权为业主自治奠定了法理基础,住宅小区的治理结构正是建立在业主自治的基础之上。
业主虽有自治的权利,但是由于业主的原子化、分散化,以及业主委员会等业主组织发育不足,业主常常无法实现自治,其权力还会遭受其他治理主体的侵犯。
业主维权行动具有正当性、合法性,但是,如同有的研究者所指出,业主维权也具有相当的保守性,业主不是为了争取新的权利,而是使自身正当权益合法化。
业主维权运动不仅可以推动财产权的完善,还可以培养民主自治能力,有学者概括为“行动锻造公民,抗争生产社会,维权改变中国”。
当然也有研究指出,业主维权没有停留于保守、被动的阶段,而渐转向主动,通过建构小区治理秩序、加强小区制度建设来主动维护自身权利。
有研究者指出,社区居民在维权的过程中更加偏向于组织化、理性化,而且业主的维权行动并不是目的,最根本的是要重建住宅小区的秩序格局,维权行动中的民主精神要转化为积极自治的信念,要着手推动小区内公共规则的重建。
2.治理路径:
从精英个体到制度建设。
治理路径不是从业主个体权利出发,而是从业主、物业公司、社区居委会等多元主体之间的互动关系出发,侧重分析业主以及业主委员会参与住宅小区治理的路径。
业主是住宅小区治理的核心主体,业主群体的组织状况直接影响住宅小区的治理情况,而业主中的精英个人对于业主群体的引导和组织至关重要。
有研究者指出,住宅小区内的强人依靠个人的资源、禀赋与个人特性,通过带领业主维权、与物业公司谈判等行为确立业委会在治理中的权力地位,能够在一定程度上实现业主自治;
但是强人治理往往会将业主自治变成少数人的事业,形成寡头式治理。
社区中精英群体与普通群体的脱嵌使两者出现断裂,精英群体无法真正有效动员普通群体,社区动员中出现“精英替代”的现象。
甚至,缺乏制度约束的业主自治也易出现准派系斗争。
依靠业主中的精英个人无法真正实现业主自治,必须完善业主委员会制度,以业主委员会为平台激活普通业主参与治理的动力。
有研究者提出“社区政体”的概念,指出住宅小区从“市场专制型-他治政体”向“业主主导型-自治政体”的转型是异常艰难的过程,以业委会为核心建制的社区政体能够释放出“制度红利”,能够实现社区善治。
但是从目前业委会的组织运行状况来看,业委会面临诸多现实困境。
其中,业委会与业主之间关系松散、业委会与其他治理主体之间权责关系不明、业委会的组织和相关制度不健全等是业委会面临的主要困境。
而且,我国现行的法律法规未对业委会的性质、法律地位进行明确。
处于襁褓之中的业主委员会受到内部治理结构欠完善、业主群体公共意识不足、政策制度缺陷以及市场力量强势的“四重阻抑”,业委会对于社区治理、城市治理的积极作用相对有限。
(二)超越治理:
“元治理”视角下住宅小区多元治理秩序的建构
二十世纪九十年代以来,治理理论风靡全球。
作为对国家中心主义的反叛,治理理论强调削弱国家和政府的权力,强化社会力量在治理中的作用。
虽然治理概念的定义并不统一,但都包含以下几点特征:
治理意味着国家与社会关系的调整,政府之外的力量被更多强调,国家的中心地位被国家、市场、社会的组合所取代。
治理理论自诞生起就被看作是有别于政府科层制和市场制的“第三条道路”,是对政府失灵、市场失灵的补救性理论。
它主要有两方面要义:
一是强调社会利益协调主体的多元性;
二是对一元化治理尤其是政府权力的反思性。
无论是维权路径还是治理路径,其内在的理论假设都是城市住宅小区的治理模式是多元之治,政府、市场、社会三方力量的合作博弈塑造了住宅小区的治理样态。
确实,随着国家力量在城市基层社会的退出以及住房的市场化改革,社会力量与市场力量成为城市基层社会治理的重要主体。
城市社会多元主体的兴起与治理理论相符合。
治理理论强调治理的多中心化、多元化,侧重市场、社会在治理中的作用。
作为政府失灵、市场失灵的补偿性理论,治理理论强调多元治理主体间的谈判与协作,表现出比较强的弹性和互动性。
但是,与市场失灵、政府失灵类似,治理也会失灵。
正如“元治理”理论的提出者杰索普所言:
“市场、国家、治理均会失灵,这并不奇怪。
因为失灵是所有社会关系的核心特点:
‘治理本身并不完善,因此必然会导致失灵’。
”去权威化、去中心化的治理理论的内涵包括多中心、分权、公民参与、自治等要素。
虽然地位平等的多元主体可以协商合作,但也正是由于权威性主体的缺失,极易出现由于多元主体之间边界不清、权责模糊而导致的治理失灵现象。
多元主体的治理理念、目标定位以及责任边界都存在差异,多元主体协商共治容易引发权责不明、治理效率低下的问题。
基于对治理理论的反思,“元治理”理论是“对治理的治理”,倡导在治理过程中“找回国家”,发挥国家或政府在治理过程中协调治理主体关系、构建多元共治平台的作用。
“元治理”理论对政府作用的强调并不是“国家中心论”的复述,也不是要恢复全能政府,而是强调国家和政府在与其他主体合作治理的过程中发挥“同辈中的长者”的功能。
在城市住宅小区中,市场力量过于强势,社会力量发育不足的情况下,一味削弱政府的作用会使小区陷入失序的困境。
而且在当下的制度安排下,政府也缺乏引导住宅小区治理的有效途径。
即使业主能够组成业主委员会与开发商、物业公司进行协商对话,但由于双方信息不对称、资源不均衡也无法形成平等的共治体系。
更何况业主内部容易出现集体行动困境,无法组织和运行业主委员会。
有学者指出,住宅小区住房管理其实是一种国家强制下的私人自治安排,这种自治安排是以国家力量从城市基层社会退出为前提的。
但由于国家力量退出后,相关制度、政策、法律等正式规则供给不足,住宅小区内治理秩序无法得到保障。
另外,由于住宅小区的封闭性和排他性,政府在住宅小区治理秩序中往往处于缺位的状态,不能起到监督和引导小区治理的作用。
而这正是住宅小区治理困境形成的重要原因。
在既有研究中,无论是维权路径还是治理路径,都很少提及政府在住宅小区治理中的角色和功能。
当然,强调政府在住宅小区内的角色作用并不是要回归全能政府模式,而是要政府在与其他治理主体平等的前提下,充分利用自身的资源优势,担当起“同辈中的长者”角色,积极构建和维护住宅小区多元治理模式。
本文在“元治理”的理论视角下,结合笔者在浙江省、广东省的实地调研经验,探讨政府如何在住宅小区治理中担当适当角色,从而克服住宅小区治理失灵、构建住宅小区多元治理模式。
三、治理失灵:
治理主体的角色缺位及关系失衡
改革开放以来,政府的简政放权为社会力量、市场力量的发展创造了良好的机遇和空间。
随着单位制的解体,城市中社会主体、市场主体的活力被激活。
住宅小区的出现是住房商品化改革的产物,政府不再负责私人房产的物业管理,转而交由市场或社会力量来承担。
虽然政府不直接参与住宅小区物业管理,但是仍负有监督指导之责。
与此同时,以业主委员会为代表的各类社会组织也在住宅小区内兴起。
至此,市场力量、社会力量和政府力量三类性质迥异的主体均参与到住宅小区的治理中,形成以业主自治为主要内容的多元主体共同参与的治理结构。
(一)治理主体角色缺位带来的治理失灵
相较于单一治理主体而言,治理主体的多元使得不同性质的主体能够资源共享、拾遗补缺,而且还能克服单一治理主体带来的权力垄断。
但是多元主体共治也存在一定的脆弱性,各治理主体都存在角色缺位、功能失灵的风险,任一治理主体的角色缺位或功能失灵都会威胁多元治理体系的健康运行。
物业公司、业主委员会、居委会或房管所都存在退出住宅小区治理体系的可能,从而造成住宅小区陷入失序状态。
1.监管不足与强赢利导向——缺乏稳定的物业公司
物业公司缺乏稳定性有两方面表现:
一是物业服务水平下降,引发物业纠纷;
二是物业公司撤离住宅小区,造成住宅小区物业失管。
虽然物业公司受到业主、业委会以及社区居委会、房管所的监督,但是监督者并没有实际的管理权力或约束手段。
物业公司作为市场主体以营利为目标,遵循利润最大化的原则。
除了市场因素外,对其行为具有直接约束力的是《物权法》《物业管理条例》以及与业委会签订的物业管理合同。
法律、契约对物业公司的行为约束具有滞后性,而且物业服务缺乏统一标准,即使通过法律途径也较难判定物业公司的违约行为。
在外部监管不足的情况下,物业公司会采取各种手段提高利润,而有些手段是以牺牲业主利益为代价的,比如减少保洁人员数量、减少小区设备维修次数、降低服务质量等。
物业公司服务水平的下降,会直接导致业主对物业公司心怀不满,进而引发一系列物业管理纠纷,比如业主拒缴物业费。
业主拒缴物业费会压缩物业公司的赢利空间,致使物业公司不得不继续削减成本,降低物业服务质量。
这样就形成“物业服务质量降低——业主拒缴物业费——物业公司削减成本——物业服务质量降低”的恶性循环。
当物业费收缴率降低到一定水平时,物业公司会选择撤离该小区。
物业公司服务水平下降也与物业费涨价困境有关。
多数住宅小区物业收费标准仍停留在多年前的水平,但是物业管理所涉及的人力、物资成本却逐年增长,利润空间被严重压缩。
而物业费涨价却是非常敏感的话题,非但业主不会轻易同意,政府相关部门也不允许物业公司随意调价,物业公司只能通过压缩人力成本和偷工减料来维持利润水平。
另外,作为以营利为导向的市场主体,物业公司在选择服务对象时有一系列标准,比如住宅小区的规模、新旧程度、物业收费难度等。
一些达不到标准的老旧小区、拆迁安置小区往往很难顺利招标物业公司,只能依靠自我管理或政府兜底,或者任由物业失管。
2.正向激励缺失与消极分子——业委会运行困境
通过业主委员会进行公共事务管理是实现业主自治的主要途径。
但在实际运行中,业主委员会面临诸多困境,有时非但不能发挥促进业主自治的功能,反而可能侵害业主利益。
对积极分子的正向激励不足,且缺乏约束消极分子的相应机制,是导致业主委员会陷入困境的主要原因。
业委会成员一般由小区内的积极分子组成。
虽然积极分子有很强的奉献精神,但是正向激励的缺失同样会导致积极分子的积极性下降。
一方面,积极分子一般不领取经济报酬,其工作动力全凭个体积极性;
另一方面,积极分子也很难获取社会性激励。
住宅小区中的业主流动性高,彼此之间的信任度很低。
在这种陌生化社会中,积极分子的一些主动作为非但不能赢得其他业主的赞赏,反而可能成为业主猜忌的对象。
久而久之,积极分子的热情就会消退。
消极分子的破坏也是业委会陷入困境的原因。
消极分子的消极行为表现为低度参与、搭便车、侵占公共利益以及攻击积极分子。
每位业主都可能表现出消极行为,这是由住宅小区的性质以及业主特征所决定,但是侵占公共利益、攻击积极分子的消极行为必须得到约束。
消极分子的产生多源自小区自治过程中的“内耗”。
业委会的成立一般是在业主面临共同困境的时期,比如在更换前期物业时期。
此时业主群体异常团结,并支持业委会的各项行动。
但是在共同困境消除之后,由个人利益不同而产生的分歧开始显性化。
业委会在处理公共事务时往往会依据“少数服从多数”的原则,但是少数群体会因为自己的需求没有被满足而迁怒于业委会,进而转变成破坏业主集体行动的消极分子。
这些消极分子可能会无端指责甚至捏造虚假信息攻击业委会成员,在这种情况下业委会成员的积极性会受到严重打击,业委会的行动力也会随之下降。
除此之外,业委会也容易被某些怀有私心的消极分子所挟持,进而转变为谋取个人私利的工具。
住宅小区是陌生人社会,业主之间交往很少且互不了解,这为某些消极分子“混”入业委会提供了空间。
虽然在业委会选举之前,筹委会会将业委会候选人的基本信息公之于众,但根据这些信息不能对候选人的性格、人品做出准确的判断,业主在投票时仍属于“盲选”。
而且,由于程序上的合法性和民主性,即使居委会和房管所的工作人员了解某个参选者的动机不纯,但也没有具体的权力和手段进行阻止。
当这类怀有私心的人“混”入业委会之后,一方面会千方百计为自身牟利,甚至损害业主的公共利益,另一方面是当他的私人目的达到后也就丧失了积极性。
3.私人空间与业主自治——政府监管渠道缺失
随着城市单位制管理模式走向终结,国家力量逐渐从基层社会退出,总体性治理被科层化的技术治理取代,全能型政府也逐渐转向服务型政府。
在居民自治的话语下,国家和政府主要通过输入制度、规则进行基层社会治理。
随着住房私有化以及业主产权意识的提高,住宅小区被看作是建立在私人产权之上的私人空间。
而且随着《物权法》《物业管理条例》等法规的出台,业主享有的建筑物区分所有权得到明确界定。
基于此,业主自治也成为住宅小区的主要治理模式。
封闭式的住宅小区把公共性的城市服务设施隔离在外,形成基于私权的私民社会,而在私民社会中不存在国家权力的作用场域,国家力量的介入存在合法性问题。
在住宅小区内,业主、物业公司、房产开发商通过市场契约建立联系,通过正式规则约束彼此。
但是由于法律、政策等正式规则的供给不足,治理主体的违约成本很低,这使得各项契约难以履行,甚至引发矛盾纠纷。
比如物业公司提供的服务质价不符、业主拒缴物业费等。
以居委会和房管所为代表的政府力量要监督住宅小区内各项契约的实施情况,并要适时介入到住宅小区内的矛盾纠纷中。
但在现实中,居委会、房管所缺少介入住宅小区治理的途径。
在物业公司、业委会等治理主体功能失灵时,政府部门无法及时纠偏。
物业公司作为独立的市场主体,与居委会、房管所地位平等,后者缺乏约束前者的权力手段。
而且,由于居委会、房管所治理资源不足,在政策执行时可能还要以情感治理的方式求助于物业公司,比如拆除违建、垃圾分类、文明城市建设等政策的推行。
对于业委会的健康运行,居委会、房管所能够采取的保障性措施也极为有限。
业主委员会是城市基层民主实践的重要形式,而居委会、房管所是国家公权力的代理人,两者必须保持适度的距离。
否则,将会降低业委会的公信力。
正如XD社区居委会书记所说:
“业委会的事情还是让他们自己解决,社区不能介入太多,否则居民会觉得业委会与社区‘勾搭在了一起’。
”
(二)治理主体关系失衡导致治理失灵
住宅小区和谐秩序的达成离不开各治理主体良好的合作关系。
去中心化的治理理论倡导多元主体协商共治,而且各治理主体之间地位平等,不存在绝对权威和上下级关系。
但不同的治理主体有不同的利益诉求和治理目标,不同的利益诉求之间容易产生冲突。
在缺乏制度保障和监督机制的情况下,各治理主体之间会形成非良性的关系,而这也会导致住宅小区治理失灵。
1.“失控”的业委会——业主与业委会之间的对立。
业主委员会是业主大会的执行机构,负责执行业主大会的决议并代表和维护业主的利益,两者之间存在利益一致性。
但是正如上文分析,业委会在被消极分子挟持的情况下容易导致业主与业委会之间的对立。
另外,“议事民主与决策集中”也势必造成少数业主与业委会的对立。
除此之外,业委会的中立立场有时也会引起业主的误解和不信任。
业委会的成立多是在业主与物业公司发生激烈冲突之时,业主委员会成立的初衷往往是更换物业公司,当这一任务完成后,业委会便进入到常规运行阶段。
在常规运行阶段,业委会的职责是监督物业服务、管理小区公共事务。
随着业委会成员工作经验和专业知识的增加,他们对物业公司的运行模式和角色职责的认识越来越清晰。
这样业委会在处理与物业相关的问题时会更加理性化和中立化,一改成立之初跟物业公司的对抗立场。
而且在物业公司与业主的矛盾纠纷中,有些原因在于业主的无理取闹、吹毛求疵,业委会在调解双方矛盾纠纷时倾向于公平公正。
但这种态度会让业主认为业委会跟自己不是“一条心”,或者怀疑业委会已经被物业公司“收买”,进而两者产生隔阂,甚至互相对立。
2.对立与合谋——物业公司与业委会关系的失衡。
物业公司与业委会的关系失衡表现为两种截然不同的状态:
一是两者之间极端对立,二是两者之间合谋形成利益共同体。
物业公司是业主雇佣的负责提供物业服务的“管家”。
业委会对物业公司进行监督,目的在于督促物业公司提供高质量服务,而不是为了行使权力,更不是为了“找碴”。
正如HL镇某小区物业主任所说:
“业委会与物业公司就像夫妻,吵吵闹闹很正常,但是不能主动找事吵架,更不能动不动就‘离婚’。
”业委会对自身定位不清晰是导致业委会与物业公司极端对立的原因之一。
HL镇房管所主任解释说:
“在本镇上,一些业委会总想着让物业公司听他们的话,觉得自己很有权力,事事都想挑物业的毛病。
”业委会虽然可以提议更换物业公司,但是更换物业公司并不是目的,只是一种为了提高小区物业服务水平的手段,不能把手段当作目的。
业委会与物业公司的合谋还会表现在物业公司对业委会成员进行利益输送,即物业公司每年都会给业委会成员经济回扣,或者免收业委会成员物业费、停车费。
有些物业公司正是依靠这种非法手段拿到小区物业服务合同,为了顺利续约,物业公司更会常年对业委会进行利益输送。
除此之外,业委会与物业公司还可能结成联盟,合作侵占本属于全体业主的集体收入,比如住宅小区内的广告收入、营业房收入等。
3.误解与不信任——业主与物业公司的对立。
业主与物业公司往往处于互不信任的对立状态。
物业公司与业主是服务者与被服务者的关系,误解和对立并不是两者关系的正常状态。
造成两者关系失衡的原因一方面在于物业服务的性质和特点,另一方面在于正式规则的失效。
物业服务具有一定的隐蔽性,除了安全巡逻、卫生清扫等这些业主可以看得到的服务之外,还包括很多技术性服务,比如水电箱、下水管道、压力箱的维护。
由于业主缺乏专业知识,对于这些隐蔽性的服务缺乏感知,从而不能全面、准确地评估物业公司的服务,可能会形成一种物业公司“不做事”的错误论断。
物业服务的隐蔽性特征会使自身难以得到业主认可,甚至引发业主的误解。
业主会认为物业公司提供的服务“质价不符”,自身的满足感和获得感不强。
在这种情况下,业主往往会采取拒缴物业费的方式进行抗争。
除了物业公司服务确实不到位的情况,业主拒缴物业费的原因还在于业主违约的成本非常低。
“集体缔约,个人履约”是造成物业公司收费难的重要原因:
业委会负责与物业公司签订物业服务合同,而实际履约人却是业主,业委会不需要承担具体的契约性义务。
这就使得物业公司要面对大量异质化、原子化的业主,契约之治在这一过程中被软化,规则能够起到的作用也大打折扣。
对于业主拒缴物业费的行为,物业公司缺乏约束手段,即使求助于业委会,业委会也可能因为自身的立场而拒绝调解。
四、住宅小区秩序再造:
政府的补位与协调
住宅小区失序状态是治理失灵的表现。
为了应对治理失灵,“元治理”理论倡导在治理的过程中重新找回国家和政府。
有研究者把“元治理”理论内涵概括为三点:
一是强调国家和政府在治理中的首要地位;
二是协调官僚制、市场和网络三种治理形式;
三是对治理进行控制,达到自治和控制的平衡。
正如上文分析,治理主体的角色缺位以及治理主体关系失衡是导致住宅小区治理失灵的主要原因。
针对治理主体的缺位,政府的“元治理”角色体现在再造治理主体,维持市场、社会多元力量在场,确保不同主体的功能发挥;
针对治理主体关系失衡,政府“元治理”角色则体现为塑造多元主体协商平台,由专门的行政部门协调治理主体间相互关系。
(一)政府补位:
再造治理主体,重塑治理体系
住宅小区和谐秩序的达成离不开物业公司、业委会(业主)以及居委会(房管所)三方主体的协商合作。
但物业公司和业委会都有很强的脆弱性和不稳定性。
物业公司以市场为导向,当某一住宅小区内物业服务利润下降时,物业公司就极有可能撤出该小区,从而导致小区物业失管;
另外,虽然《物业管理条例》中明确规定住宅小区要成立业主委员会,但囿于住宅小区内社会资本不足的现状,抑或无法成立业委会,抑或业委会无法正常运行。
在物业公司或业主委员会缺位的状态下,政府势必要承担起补位的责任。
下面以浙江绍兴的“准物业管理模式”以及广东东莞的“社区购买社工服务”为例,分析政府在不同治理主体缺位时如何进行补位。
1.准物业管理模式:
主导小区物业管理,塑造新型物业管理模式
绍兴市BH街道,为解决老旧小区物业失管、物业管理不规范等诸多问题,采取由政府主导的物业管理模式。
其运行模式是由街道成立物业总公司,各个社区成立物业分公司,将一些无物业或者物业管理质量差的小区由社区物业分公司接管。
物业总公司工作人员由街道干部担任,社区分公司工作人员由社区居委会工作人员担任。
截至2018年底,BH街道辖区内准物业管理模式覆盖率高达85%。
根据小区类型的不同,准物业管理模式又分为三类:
准物业一类是1998年以后成立的商品房小区,这种物业类型无街道补贴,清扫员、保安工资由各分公司自行支付,居民要交物业费,物业费的收取标准由社区物业分公司与业委会商议决定;
准物业二类包括一部分1998年以来的商品房小区,还包括1998—2006年之间的安置小区,这一类
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