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一、问题的提出
长期以来,新加坡对国有企业的治理成就一直为世人瞩目。
截至2015年3月底,淡马锡旗下资产2600亿新元,是最初本金的730多倍,其成立41年来的“股东复合年化总回报率”高达17%(TemasekReview,2015),骄人业绩远超同期私营企业,并得到国际权威机构准普尔和穆迪投资“AAAA”的最高信用评级[1]。
淡马锡经验充分证明,所有权性质并非决定企业效率高低的根本因素。
如果国有企业不享受特权、公平参与竞争,在为国家创造更多财富的同时还能让全体股东即全国人民普遍感受到它所带来的好处,那么我们就有充分的理由发展好国有企业[2]。
以往的相关研究,普遍将淡马锡模式的成功归结为良好的治理结构[3],研究视角基本局限于对其治理结构的剖析及其对我国的启示上[4]。
这些聚焦研究固然有利于以“解剖麻雀”的方式找到可资借鉴的经验,但由于忽略了具体的环境特征及其长期以来的变化趋势,导致所得出的结论及所提建议往往存在“机械论”或“简单还原论”之嫌,这在很大程度上使人无法确定这些结论和建议对中国国企改革的适用性。
本文将淡马锡放在其母国的发展历程中,通过对比我国与新加坡在发展阶段、发展思路及发展方式等若干根本领域的“异质性”,试图提出适合我国国情的创新性的借鉴思路与办法。
这一方面可以弥补先前研究视角过于狭窄的不足,同时也可以为政策选择及后续研究提供一个可供批判的学术参考。
二、新加坡经济的发展历程与淡马锡定位的战略转移
(一)新加坡经济的发展历程
1.“风雨独立路”。
新加坡是位于东南亚的一个小岛国,1824年被英国占为殖民地,1942年又沦为日本殖民地,直到1959年才取得自治。
由于资源匮乏、经济落后且无力自保,自治后的新加坡于1963年主动要求并入马来西亚联邦。
然而由于担心华人会主宰马来西亚的政治和经济,受“马来人至上”的种族主义影响,马来西亚联邦国会不久又以全票通过的表决结果将新加坡一脚“踢”了出来。
这一天是1965年8月9日,也是新加坡的独立日。
面对这一不愿接受而又必须接受的痛苦现实,李光耀“非常愤怒”。
他说:
“对新加坡来说,1965年8月9日不是什么值得庆祝的日子”;
“每当我回顾签署协议,使新加坡脱离马来西亚的那个时刻,我们总会感到痛苦”[5]。
当时的新加坡面临这样的窘境:
一是,国土面积狭小、资源匮乏,经济萧条、贫穷落后,甚至连基本的生活用水、蔬菜等均依赖进口;
二是,新加坡是一个移民国家,这些出于各种原因辗转至此的移民只把新加坡当作居住地,对其缺乏归属感;
三是,新加坡文化多元且尚未经历良性磨合,不同种族、不同宗教之间矛盾尖锐复杂,社会动荡不安;
最后,新加坡没有防卫能力,随时都有可能受到邻国的欺压甚至是侵略。
李光耀一针见血地指出:
“问题是如何谋生?
如何生存?
这不是发展经济的一个理论问题。
这是200万人民生死存亡的问题,我们必须面对1965年的世界现实”[6]。
只有千方百计求生存,确保人民生活幸福,才能从根本上提高各族移民对新加坡的向心力,才能使新加坡有尊严地屹立于世界各国之林。
于是,“世事多变,适者生存”(李光耀语,1966)在某种程度上就成为了现代新加坡的立国基因。
2.“经济腾飞路”。
正式独立后,创造就业机会、吸引外国投资、优化产业结构等,就成为了摆在新政府面前的重大课题。
经权衡,新加坡选择了以工业化为中心的经济发展战略[7]。
此时,马来西亚、文莱、印度尼西亚等周边国家相继开采出大量石油却无炼油能力,于是新加坡迅速筹建了5座合计日炼油能力达100万桶的大型炼油厂,从而使新加坡很快跃升为世界第三大炼油国。
此外,新加坡还敏锐地抓住了西方国家产业结构调整和技术转移的有利时机,积极承接其资本与技术的跨国输出,从而使本国经济迅速起飞并一举跨入新兴工业化国家之列[8]。
一系列振兴计划的成功实施,使新加坡制造业在GDP中的比重在短短几年内就上升至22.3%,经济增长率也从1965年的3%提高到60年代末的13%[9]。
有了相应积累后,新加坡于上世纪70年代开始重点发展资本密集、技术密集型的相关产业,如飞机零部件、自动化器材、光学仪器以及电子计算机等产品的制造与出口。
1985年,新加坡出现了严重的经济衰退,经济增长率从1984年的8.2%陡降为当年的1.8%。
为了适应经济发展需要,同时也是为了解决国企普遍存在的效率低下问题,新加坡启动了以“私有化”为中心的国企改革:
大力发展资本市场,以活跃本国经济;
国有资本从私营经济相对成熟的领域退出,以让利于民。
到上世纪90年代初,新加坡完成了对24家国企的私有化改造,其中的17家被完全脱售。
同时,政府还对一些战略性国企实施绝对控股(政府至少持股30%,个人持股不得超过5%,国外投资者持股总额不得超过15%),因此改造后的国有资本不但没有退出主战场,反而还更具竞争优势和市场活力[10]。
在此期间,得益于全球电子信息业的蓬勃发展,新加坡相关产业迅速成长并逐渐成为主导国内经济的关键部门。
然而,由于该产业的零部件进口和产品出口均高度依赖美、日等发达国家,同时也由于这一生产方式逐渐被泰国、印尼、菲律宾等后起国家所模仿,1997年亚洲金融危机爆发后,新加坡的电子产品出口额在短短3年内就由原来的世界排名第4迅速滑落至第9[11]。
尽管随后所采取的一系列措施遏止了经济下滑趋势,但新加坡本国市场与资源有限性的弊端也在危机中暴露无遗。
因此新加坡政府近年来一直强调:
持续改善国内软硬件环境,以吸引更多有实力的跨国公司在本国落地;
继续加强对全球经济增长强劲地区的投资,以期分享全球不均衡发展中的那些成长更快的“经济蛋糕”。
正如一些评论所言,“新加坡经济的成功无疑是多种原因促成的,如环境、国家特点和政策措施等。
但最主要的原因,无疑是新加坡政府实施的外向型经济发展战略和把本国经济融入全球经济的智慧”[12]。
(二)淡马锡定位的战略转移
1.国联企业的旗舰。
在独立初期的工业化进程中,像钢铁、造船、石油化工等资金与技术密集的产业以及道桥、港口等基础设施的投资建设基本都由政府包揽,所以这些企业又被称为“国联企业”(government-linkcompanies)。
伴随着经济的高速发展,这些国联企业数量越来越多、门类越来越全,如何对其实施有效监管就成了一个非常棘手的难题。
1974年,新加坡政府授权财政部筹划组建了淡马锡私人控股有限公司(TemasekHoldingsPrivateLimited)。
根据规划,新加坡开发银行等36家国联企业中价值约3.45亿新元的国有股权划归淡马锡。
政府当时赋予它的使命是:
“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司,从而为新加坡的经济发展做出贡献”[13]。
2.财富增值的投行。
到了2001年,新加坡外汇储备749亿美元,连续多年位居世界第6;
人均GDP高达21500美元(中国当年为890美元),首次跻身世界前十。
但由于受互联网“泡沫”破裂的影响,新加坡经济增长率从2000年的9.4%陡降为2001年的-2.4%[14]。
于是,2002年发布的《淡马锡宪章》(以下简称“宪章”)赋予了淡马锡公司新的使命:
“通过培育成功而有活力的国际业务,淡马锡将帮助扩大和深化新加坡的经济基础。
”(TEMASEKCHARTER,2002)。
与成立之初的使命、宗旨相比,此版本加强了国际扩张的战略意图,跳出新加坡看新加坡、通过融入全球经济来助力新加坡的发展思路日渐清晰。
2009年修订的《宪章》将淡马锡明确定义为:
“坚持商业原则的投资公司”、“以价值为本的积极投资者”和“积极的股东”;
其使命是,通过“增持、减持或维持其在公司的投资、其他资产或领先的创新产品及业务”,“为利益相关者创造可持续的长期回报”并实现“股东利益最大化”。
此外,新《宪章》还极力将淡马锡描述为“一家负责任的企业公民”,承诺将其部分收入用于“支持和帮助更广泛的社会群体的成长与发展”(TEMASEKCHARTER,2009)。
比较而言,此版本放弃了“培育本国公司”、“拓展和深化本国经济基础”的说法,以努力消除外界对淡马锡在国际商业运作中抱有某种“政治目的”的怀疑。
相对来说,2015年修订的《宪章》最醒目的变化有三处:
一是,明确提出“建立由具备丰富商业经验的高水准、多元化人才所组成的董事会”;
二是,明确提出“淡马锡的投资、脱售及其他商业决策同样由自身董事会和管理层执行。
新加坡总统或我们的股东新加坡政府均不参与淡马锡的商业决策”。
“我们的投资组合公司由它们各自的董事会和管理层指导和管理,淡马锡并不参与其业务决策与运营”;
三是:
“根据新加坡宪法,淡马锡有责任保护我们过去的储备金”(TEMASEKCHARTER,2015)。
第一处变化,通过广纳国际商业精英(如第11和12届中国政协委员、香港信和置业公司主席黄志祥;
瑞士ABB公司主席、IBM公司董事PeterRVOSER;
瑞典北欧斯安银行主席MarcusWALLENBERG;
美国前常务副国务卿、高盛集团国际顾问委员会主席RobertBZOELLICK)确保了董事会决策的高水准和全球视野,同时也以无言的方式向外界证明了淡马锡的决策透明度;
第二处变化,进一步向外界说明了新加坡政府与淡马锡、淡马锡与其所投资的公司之间的“纯商业”关系。
两处变化合起来,明显有利于进一步降低外界对其抱有“政治目的”的疑虑。
而第三处变化,则是将其一直在承担且有无法掩盖的根本任务不得已公开说出来而已——“保护我们过去的储备金”。
三、中国与新加坡在若干根本领域的异质性分析
虽然中新两国都经历了列强殖民、二战创伤以及建国早期的经济重建与赶超等阶段,但两国在若干根本领域的异质性仍然是显而易见的。
(一)资源禀赋与经济总量的巨大差异
中国陆地面积960万平方公里,大约是新加坡的1.3万倍;
中国领土东西距5200公里,南北距5500公里,地貌几乎涵盖了从高原到盆地、从雨林到沙漠、从热带到寒温带的所有形态,自然资源丰富(因人口多而被摊薄),战略纵深广阔。
两国公布的最新数据表明,中国人口13.68亿,是新加坡的250多倍;
中国2014年的GDP总量为10.38万亿美元,约为新加坡的34倍。
2013年,中国取代美国成为世界第一大贸易体(“巧合”的是,美国于100年前的1913年取代英国);
如果以购买力平价排名,中国已经是世界第一经济大国;
即使按照货币法计算,中国到2020年前后也会成为世界第一。
在过去的30多年中,我国的经济总量有了大的飞跃,同时也实现了从商品输出向资本、技术与装备制造输出的转变[15],这意味着我国的综合实力也有了大的飞跃。
(二)战略目标的巨大差异
新加坡推出的“工业21”发展计划、“智慧国家2025”等中长期规划的核心内容是:
促进制造业多元化,以减少对某一行业的整体依赖;
美化和优化软硬件环境,以吸引更多的跨国公司;
加强与各国的联系,从世界各地引进资本、知识、思想和人才。
透过其一系列政策措施,高收入城市型岛国的战略特征依稀可见。
基于“当今世界最大的发展中国家”的根本定位,小平同志曾于1987年为中华民族的复兴大业设计了“三步走”战略。
在党的十六大、十七大提出“全面建设”小康社会的基础上,党的十八大又进一步明确了到2020年“全面建成”小康社会宏伟目标,同时也在民主法治、文化建设、人民生活、资源环境等方面提出了更加具体的要求。
任务之艰巨、目标之远大、工作之全面,都是现阶段的新加坡所难以比拟的。
(三)国际地位的巨大差异
从李光耀于1966年提出“世事多变,适者生存”,到1989年接受美国《新闻周刊》采访时的“世界犹如大海,在大海中大鱼可以生存,小虾也可以生存,新加坡将以一条小虾生存于国际大海之中”,再到世纪之交的“韩国的工业化,主要是靠财阀企业家,台湾靠的是中、小型公司,香港主要是小公司,……我国则是通过跨国公司,利用高科技和高水平管理来进行工业化。
跨国公司是我国的企业火车头”[16],新加坡作为一个城市型岛国的发展定位跃然纸上。
早在1956年,毛泽东同志就在其公开发表的“纪念孙中山先生”一文中写到:
“中国是一个具有960万平方公里土地和6亿人口的国家,中国应当对于人类有较大的贡献。
”面对“苏东巨变”,小平同志冷静而敏锐地指出:
“所谓多极,中国算一极,中国不要贬低自己,怎样也算一极”(邓小平,1993)。
江泽民同志在党的十五大《报告》中提出,“要致力于推动建立公正合理的国际政治经济新秩序”;
“中国是维护世界和平和地区稳定的坚定力量。
”甚至就连李光耀本人也在其2000年出版的回忆录中表示:
“中国大可成为世界数一数二的贸易强国,在国际事务上发挥举足轻重的作用”[17]。
(四)发展方式的巨大差异
继上世纪90年代“把经济发展空间扩展到海外”的总体思路之后,新加坡近年来更是不断谋求更大规模的全球化投资[18]。
正如其现任总理李显龙所言,全球化理所当然是为新加坡设计的。
尽管独立时的新加坡失去了作为腹地的马来半岛,但我们成功地把全球作为经济发展的腹地[19]。
对于一个资源匮乏、地理位置便利而又非常富裕的岛国来说,这应该说是一个别无他法的正确选择,但是对于地域辽阔、人口众多、经济总量庞大且工业化并不十分充分的中国来说,这样的发展方式显然是不够科学、全面的。
虽然经济总量已经跃居世界第二,但我国经济的二元结构特征仍十分明显,东西部地区在经济、文化等诸多领域仍存在巨大落差。
根据联合国最新的分类标准,目前中国还有两亿左右的人口处于贫困线以下,即便是在城市里也仍有2000多万贫困人口[20],全方位协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化等,仍然是我国当前乃至今后很长一个时期的重要任务。
四、关于中国国企改革的若干政策建议
虽然淡马锡成功的原因是多方面的,诸如:
正确的战略选择、全球化的精英治理以及有法必依、违法必究的严刑峻法文化等,但其成功的核心环节依然体现在完善的法人治理结构、有效的激励约束机制、价值导向的市场化经营以及注重风险防范的多元化投资等方面[21],这些都是我们可资借鉴的宝贵经验。
但由于中新两国在若干根本领域存在显著的异质性,因此直接模仿新加坡经验至少从理论上讲是有很大潜在风险的。
正确的做法,应该是抽取其公司治理的精髓,再根据我国国情予以本土化改造。
(一)政策取向
1.要分享人类和平与发展的胜利果实,更要有新兴大国的国际担当。
单从国际业务看,如果把淡马锡比作“附在大鹏翅膀上的羽毛”应该不算过分——通过大手笔投资来助力目标企业,然后再从其做大的“蛋糕”中获取不菲的回报。
这样的运作方式对于新加坡的淡马锡来说当然无可厚非,但对于未来可能出现的“中国版的淡马锡”来说显然是不够明智的。
一是政治方面。
虽然淡马锡一再表白“遵照商业原则运作”、“不受政府干预”等,但外界对其的猜忌依然很重,甚至还一度被印尼、马来西亚等视为“不受欢迎的入侵者”。
其对印尼银行的投资曾引起该国政治反对派的强烈攻击,对马来西亚SingTel的野心也曾因东道国出于对“安全因素”的考虑而被迫取消。
正如一位长期从事投资研究的经济学家所说,“在海外,有时候,对一些国家战略部门如银行业或电信业之类的投资是极其敏感的”[22]。
如果新加坡这样的小国的对外投资都会受到猜忌,那像中国这样的新兴大国的一举一动,必然会受到有关方面的“密切关注”。
二是经济方面。
小国当然可以作为世界经济的参与者和分羹者,但作为世界排名第二的经济大国则几乎不可能采取同样的策略。
世界银行的统计数据表明,在1980~2012年期间,中国GDP的年均增长率为10.0%,对世界GDP增长的贡献率高达13.4%[23]。
而据国际货币基金组织测算,中国2014年的经济增量对全球经济增量的贡献率是27.8%,居世界首位。
这些权威数据进一步证实了世界银行前行长佐利克的观点,“不论是新加坡、东盟,还是欧洲和美国,都在某种程度上依赖中国的改革成果”[24]。
三是综合方面。
中国的发展不仅是个经济问题,其中还涉及大国的责任与担当。
我们党提出的“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想,强调推动相关各国打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”,正是以习近平同志为总书记的党中央总揽全局、主动应对全球形势深刻变化而做出的重大战略决策。
其中的大国责任意识,不言而喻。
2.要推动经济全球化,又不能舍去本土化。
100年前,全世界人口大约为16亿,其中美国为9000万,占5%多;
现在全球人口约为68亿,中国占将近20%,基本和100年前的世界人口规模相当。
我们未来的经济增长显然不可能再靠过去的大规模高速出口拉动,当然也不能依靠对外的投资收益来保障国计民生。
但正如现代政治经济学始祖、法国著名经济学家魁奈所说,“整个中国相当于所有的欧洲统一在一个主权之下的规模”[25],中国的国内市场庞大且未来前景广阔,只有努力发展好国内市场、使人民充分享受改革开放的胜利果实,我们才能以更高的水平和更宽的视角深度参与国际经济。
(二)架构设计
1.优化宏观治理结构,加强以促使国企持续提升综合实力为目标的专业化监管。
国务院国有资产监督管理委员会2003年审议通过并于2006年、2009年2012年三次修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》,为切实履行企业国有资产出资人职责、维护所有者权益等做出了重要贡献,但其以利润总额、经济增加值、国有资本保值增值率和总资产周转率等指标为主的考核体系,相比党的十八届三中全会、四中全会提出的新目标、新要求,仍有需要继续完善的地方。
我们可以参照淡马锡模式优化国企宏观治理结构,但与淡马锡有所不同的是,除了积累和保护国民财富之外,我们还有更重要的使命——“全方位协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”,以及通过产品、资本、技术与服务的输出深度参与国际竞争和全球产业分工。
因此说,着力加强以促使国企持续提升综合实力为目标的专业化监管,应成为国资委及相关部门一下阶段的工作重点之一。
2.细化“分类管理”办法,精心培育网状结构的企业生态群落。
中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出了国有企业分类管理的改革方向。
其中的亮点之一,就是把国企系统分为“公益类”和“商业类”的分类管理办法。
以《意见》精神为指导,有关部门应考虑根据其对国家长治久安以及在国际产业分工、全球资源配置中的重要性差别,将两类企业进一步细分为A、B、C三个等级,从而形成“两类、六等”的细化管理办法。
公益A和公益B类企业,要么事关国家现在的安全与稳定,要么事关国家未来的繁荣与展,因此国家应予以绝对控股或较高程度的相对控股,同时建立对其“经营目标战略化”的管控模式,即要求其确保基本收益、创新经营管理,在完成政策目标的基础上还应实现一定的效益目标。
故此类企业又可称为“GDP公司”——它一方面可以作为国家调控GDP增幅的重要工具,同时也应实现不低于GDP增幅的经济效益(如果个别年份承担了较重的政策任务,可考虑以剔除这些因素后的效益完成情况为考核依据)。
商业A和商业B类企业,能够在国际、国内市场上取得绝对优势或相对优势,国家应予以程度不同的绝对或相对控股,并借鉴淡马锡经验对民资和外资持股比例予以相应限制,同时建立对其“综合目标效益化”的管控模式,即要求其确保竞争优势、追求科学发展,在公平竞争中追求较高的效益目标。
故此类公司又可称为“国家名片”公司——它一方面要为国家创造更多财富,同时也要以领先的技术、卓越的产品和特色的服务不断推动行业的发展与进步,赢得世人的信赖与尊重。
“公益C”和“商业C”均为A等和B等之外的企业。
相对来说,这类企业既不涉及国家战略又不具备绝对优势,因此完全可以通过“混合所有制”的方式引导民间资本的广泛参与,并通过民营经济的灵活性来为之注入活力。
对此类企业,考虑采取国有资本“相机进退”的管控模式——当该产业不成熟或民营经济有待培育时就扩大国有资本投资,而当市场培育成熟且民营经济能够很好驾驭时就择机退出,以市场化的方式实现“授人以渔”(引领民企发展)、藏富于民。
地方国资委可参照上级部门的治理思路和办法,结合本地具体情况,在法律法规允许的制度框架内积极探索、开拓创新,拿出相应的治理思路和操作办法,经权限部门批准并报备后予以实施。
通过上述安排,可将中央企业、省属企业、市属企业以及众多民营企业、外资企业等有机整合在一起,逐渐形成一个既有机制约束又有市场活力的“网状结构”的企业生态群落——有龙头,有骨干,更有散布在市场中的、以股权为纽带的大大小小的各类企业。
大家都为国家的科学发展、全面发展做出贡献,同时又能在经济发展中找到合适的位置、获得相应的收益。
其理想状态是,宏观调控有抓手,资源配置有市场;
社会发展不偏离“总路线”,经济建设始终有“大目标”;
各类企业相辅相成、有机共生,共同铸就民族复兴的百年大业。
3.考虑设置参谋机构,确保管控机制的科学化、系统化。
由国务院国资委会同人力资源和社会保障部、财政部等,针对所监管的中央企业设立相应的决策参谋机构——高水平的专家委员会,下设战略管理、岗位研究、薪酬与绩效管理等方面的专家组。
通过研究岗位特点、摸底任职人员情况
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