新型城镇化过程中的地方治理模式探索以桐乡乌镇古镇为例.docx
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新型城镇化过程中的地方治理模式探索以桐乡乌镇古镇为例
新型城镇化过程中的地方治理模式探索
——以桐乡乌镇古镇为例
摘要:
我国的城镇化建设已经有三十多年,在取得了成绩的同时,也显露出了较多的弊端,传统的城镇化已然不适应现代化发展,新型城镇化建设应运而生。
强调有特色的城镇化建设离不开地方政府的作用,更离不开良好地方治理体系的有效推动。
因此,在新型城镇化视角下探索具有地方特色的地方治理模式,具有现实意义。
基于此,本文选取了这个热点作为研究主题。
文章从新型城镇化国家战略以及当前小城镇建设的现状出发,指出合理建构地方治理体系、因地制宜小城镇的研究意义,并且以乌镇古镇为典型案例,解构在乌镇古镇建设中政府、企业(社会组织)及公民等各方联动的地方治理体系,从而通过分析乌镇古镇在小城城镇化建设中取得的成果与存在的不足,进一步探索出一个具有借鉴意义的小城镇建设发展的地方治理模式。
关键词:
新型城镇化地方治理乌镇古镇模式探究
Thelocalgovernancemodeltoexploreinnewurbanizationprocess——WuzhenTownasanexample
Abstract:
China'surbanizationhasthirtyyearsofconstruction,thesuccessachieved,butalsorevealamoredrawbacks.Traditionalurbanizationlongercannotkeepupthemoderndevelopment,andthereneednewurbanization.Characteristicsofurbanizationinseparablefromtheroleofgovernment,andmoreinseparableeffectivelypromotegoodlocalgovernancesystem.Therefore,ithaspracticalsignificancetoexplorealocalgovernancemodelwithlocalfeaturesinthenewurbanizationperspective.Thispaperselectedasthehotresearchtopics.Articlesfromnewurbanizationaswellasthecurrentstatusofthenationalstrategyofstartingsmalltowns,Pointedoutthesignificancethatareasonableconstructionofthesystemoflocalgovernance,andlocalconditionsofsmalltowns.AndtoWuzhenisatypicalcase,lookingatWuzhenbuildinggovernmentandcivilsocietyorganizationsandotherpartiestothelinkageoflocalgovernancesystem.Andthan,ByanalyzingtheachievementsandshortcomingsinWuzhentownurbanizationconstruction,toexplorethelocalgovernancemodelinnewurbanizationprocess.
Keywords:
newurbanizationlocalGovernanceWuZhenmodel-explore
一、绪论
(一) 问题与研究意义
党的十八大报告中明确提出,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化;推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调;促进工业化、信息化、城镇化同步发展。
作为一个人口大国,新型城镇化的稳步推进是非常重要的。
国家从战略规划的高度制定了城镇化建设的大方向,具体的落实与推进更需要地方政府的积极配合与创造性的推动。
然而,随着城镇化建设的不断推进,以及在在全球化浪潮的冲击、社会转型的挑战以及公民社会兴起与发展的内外动力推动下,光靠政府的力量已经不足以完成良好的地方管理,需要多方进行共同协调与决策。
新型城镇化建设离不开良好地方治理体系的有效推动:
强调由政府、企业(社会组织)以及公民共同参与进行地方管理。
因此,在新型城镇化视角下探索具有地方特色的地方治理模式,具有现实意义。
第一,有利于推动新型城镇化进程,为小城镇建设提供借鉴模式。
作为一个幅员辽阔的大国,地方间的地理条件、风俗习惯、人文风土等都有着千差万别,新型城镇化强调以人为本、因地制宜的城镇化,因此需要各地都能根据自己的实际出发来推进城镇化建设。
但是纵然存在着巨大的差异,仍有可以互相借鉴、互相学习的地方。
小城镇建设的过程中往往需要参考相关的成功案例以及失败案例,尤其是有着相似条件与情况的地区,从中吸取一些经验与教训,这让该地的城镇化建设可以少走一点弯路,本文的案例研究虽不全面,但是乌镇作为江南古镇的代表,对于江南一带乃至全国古镇的开发建设仍有着重要的典范作用与借鉴意义。
第二,有利于政府提高执政能力与治理水平,形成有效的地方治理体系。
在过去,政府是主导地方发展的最主要甚至是唯一的力量,政府是政策的制定者、执行者,也是管理者,这便隐藏着较大的决策风险,一个地方的建设与发展完全取决于执政者的拍板,执政者能力高,地方发展较理想,执政者能力弱,地方发展就一塌糊涂。
如今,随着市场经济的快速发展以及公民意识的不断提高,单纯依靠政府进行地方管理已经不能适应时代的需求,地方政府的角色正在悄然转变。
地方政府的每一项与社会发展、公民利益切身相关的决策都将受到社会各方的监督。
在这样的情况下,政府必须不断地提高自己的执政能力,才能够经受住社会的监督,做出更加正确与合理的决策,真正做到以人为本;政府也必须不断提升自己的治理水平,有效的联合社会各界,共同为地方建设贡献力量,真正形成有效的地方治理体系。
第三,有利于积极激发社会组织与公民的参与热情,合理配置社会资源。
新型城镇化是以人为本的城镇化,既要发展地方经济,促进共同富裕,又要保障人的权利,打造高质量的宜居住所。
说到底,新型城镇化还是为人所服务的,所以在这进程中,只有不断倾听社会与公民的声音,才能够更加正确地行走在城镇化的道路之上。
本文通过挖掘案例中企业(社会组织)与公民在城镇化发展中所采取的措施,从而进一步分析社会组织与公民力量的重要性。
这一过程有助于积极激发社会各界力量在新型城镇化建设中的参与热情,而各方力量的有效联动,更是一个社会资源共享与获得有效配置的重要过程。
第四,有利于促进地方经济、政治、社会和谐发展,为国家小康社会建设贡献力量。
地方治理体系的建立对于新型城镇化的建设有着非常重要的推动作用:
它强调政府的力量,让城镇化建设的政治导向不动摇;它强调企业与社会组织的作用,让城镇化建设的经济始终向上发展;它强调社会组织与公民的权益,让城镇化进程的和谐社会建设更贴近人心,也更有方向。
新型城镇化的最终目标是建设社会主义和谐社会,一个成功的案例可能只是千万小城镇建设中的沧海一粟,但是一个成功的案例却可以让其他失败的小城镇获得有益的经验,从而完成该地区的城镇化建设。
只要全国各地在借鉴学习基础上积极探索出具有自己地方特色的小城镇化建设之路,有效地构建地方治理体系以及积极发挥社会各界力量,这样就能够不断推动地方经济、政治、社会的和谐发展,促进共同富裕,完成国家全面小康的目标。
(二)相关理论
1.新型城镇化理论
传统城镇化是在政府主导下展开的,在不断提高工业化的进程中,完成了第一产业向第二产业的转变,同时它又以实现农村人口向城镇转移以及社会文明向现代转化为建设目的。
这是城镇化必经的一个过程,但是在逐渐迈进这一个阶段时,各种弊端也不断显现。
始终坚持以人文本、统筹兼顾、科学发展的新型城镇化呼之欲出,为中国发展带来了新思考。
一般认为,新型城镇化是指坚持以人为本,以新型工业化为动力,以统筹兼顾为原则,推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化,全面提升城镇化质量和水平,走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。
新型城镇化的理论指明了城镇化建设的方向,它让小城镇的发展道路更有明确性,在注重经济发展的同时,更注重人的发展和环境的可持续发展。
在地方治理模式探究的过程中,要时刻将新型城镇化建设的要求与目标渗入其中,这必须是一条适应当前经济、社会、自然发展规律的,符合中国国情、面向未来的的城镇化建设之路。
这样的城镇化方向才能真正规范地方政府的治理行为,激发地方社会各力量的配合作用。
2.地方治理理论
孙伯英在《当代地方治理——面向21世纪的挑战》中曾说过,地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公民发展为中心的,面向公民需要服务的,积极回应环境变化的,使地方富有发展活力的新型社会管理体系。
地方政府治理与地方治理最大的区分点在于:
地方政府治理着重强调政府的作用,期待在政府为中心的前提下,运用正当的政府手段,以达到一个良好的治理状态,在地方政府治理中,地方的发展倚仗政府的正确发挥。
而在地方治理中,政府的作用被淡化,强调由政府、企业(社会组织)以及公民共同参与进行地方的管理,光靠政府的力量是不足以完成一个良好的地方管理的,需要多方进行共同协调与决策。
随着社会的高度发展,社会民间力量正在发挥着越来越重要的作用,在新型城镇化的建设中,单靠地方政府的行为已经无法满足需要,“政府—企业(社会组织)—公民”的联动配合下的地方治理模式才是适应发展的。
在新型城镇化建设中,地方治理理论有助于引导地方政府注重社会力量的联合,也有助于激发社会各界力量为城镇化建设出谋划策。
二、
“桐乡乌镇古镇”的新型城镇化建设
(一)乌镇古镇概述
1.基本情况
乌镇隶属于浙江省嘉兴市桐乡,地处桐乡市北端,京杭大运河西侧,西临湖州市,北界江苏吴江县,为二省三市交界之处,交通极其便利。
乌镇具有1300多年的历史,它曾经济鼎盛,是周边地区的商贾重地,规模最盛时有10万人之多;它曾文化繁荣,昭明书院、文昌阁、修真观戏台、立志书院、茅盾故居等,都是它历史文化的沉淀。
现在的乌镇古镇,被称作“中国最后的枕水人家”,拥有中国首批历史文化名镇、中国十大魅力名镇、国家5A级景区、全国环境优美乡镇等称号与美誉。
每一天乌镇都有成千上万的游客从全世界慕名而来,来感受这里传承千年的历史文化,来欣赏这里独具匠心的水乡建筑,来体验这里璀璨多彩的民俗文化,来寻找来自内心深处的一份清净。
2.城镇化发展情况
1998年以前,桐乡人提到乌镇,也许还需要思索一下,然后告诉你,那也算一个具有历史的小镇子,再无其他。
毕竟在那时,乌镇经济衰败,无论是城镇建设还是经济发展,都在桐乡市13个乡镇街道中垫底。
乌镇上的人陆续地涌入桐乡或是走向全国,很少有人返回古镇进行投资,镇上的年轻人远走他乡。
当时的乌镇即便有茅盾故居的支撑,一年的游客总数也仅有二三万。
没有旅游,就意味着没有家门口的收入,而没有收入,不要说该镇的城镇化建设无法推进,就连这样一个有文化古镇的传承都面临着问题。
1999年,是乌镇关键性转折的一年。
在这一年,桐乡市委、市政府做出了将对乌镇古镇进行保护与旅游开发的重要决策,乌镇的城镇化建设由此拉开了帷幕。
也是在这一年,现在被称为“乌镇的掌门人”,当时担任乌镇镇长兼乌镇旅游股份有限公司总经理的陈向宏,重新回到小镇,开始了任重道远的乌镇保护开发工作。
1999年,东栅接受开发改造,2001年,乌镇开始闻名全国,2003年,西栅迎来保护开发。
十多年来,乌镇的城镇化建设就这样稳步推进,依托古镇旅游资源,在对乌镇保护开发的基础上,更坚持以人为本,让原住民的生活水准又得到了提升。
2013年,乌镇迎来了关键性的一年,这一年,浙江省政府正式批复,同意设立桐乡市乌镇省级旅游试验区。
这意味着,在之后的五年规划中,一个以乌镇为核心的,集高水平的文化旅游、休闲度假、时尚购物等项目的旅游试验区将被打造,乌镇的城镇化进程正在推动着周边乡镇迎来新一轮的建设高潮。
(二)地方治理体系联动
1.地方政府行为
在地方治理体系的建构中,尽管正逐渐淡化政府的作用,但是政府在其中发挥的重要主导作用仍不可忽视。
在乌镇古镇的城镇化建设中,地方政府的行为起到了非常重要的作用。
第一,在战略决策上高度重视。
考虑到乌镇是一座有着深厚历史文化底蕴的小镇,而当时经济衰败也急需要实现经济重振,于是桐乡市委、市政府在1999年做出了对乌镇古镇进行保护与旅游开发的重大战略决策。
为了更好更专业化的指导乌镇保护开发的工作,组建了乌镇古镇保护与旅游开发管理委员会。
乌镇古镇开发保护至今已有十五六个年头,在这十几年间,地方政府始终坚持着在保护中开发,在开发中保护的原则,通过适度开发来保护乌镇的原真性,并注重环境的治理与居住条件的改善,。
第二,利用政策支持,打造一个长效的保护机制。
经过长期的实践探索,桐乡市委、市政府已经制定了一系列的乌镇开发保护政策:
《加快乌镇古镇保护与旅游开发的若干政策意见》、《乌镇古镇保护与旅游开发拆迁安置办法》、《桐乡市乌镇古镇保护与旅游开发房屋搬拆迁安置及立面重点整治实施细则》、《乌镇古镇保护与开发管理办法》等等。
这些政策的出台,为乌镇的保护与开发创造了政策依据,规范着政府行为,有助于让乌镇的开发保护走一条可持续发展的道路。
第三,提高行政人员能力,打造高水平的执政队伍。
为了保证乌镇开发建设的良好推动,乌镇首先解决主引擎——“人”的问题,坚持打造出一支素质过硬的基层干部队伍。
2013年,乌镇在干部选拔上更是打破了身份和岗位的限制,不管是公务员、事业编制或是镇聘职工,只要有才干与热情,在工作上有出色表现,都会有机会得到提拔重用。
在这基础上,乌镇更是展开了大规模的干部轮岗活动,村镇干部进行角色互换,机关工作人员进行跨部门交流,在轮岗中实现人才资源的最优化。
第四,其他相关行政措施配合。
乌镇派出所按照“依托旅游经济,打造治安品牌,服务管理并重,确保古镇平安”的工作思路,充分发挥公安机关职能作用,保障和促进了乌镇古镇的健康持续发展。
乌镇成立景区专职消防队,他们活跃在古镇的各个景点,检查消防隐患、宣传消防知识,由于乌镇防火设施和防火宣传落实到位,自2000年以来,乌镇没有发生过火灾事故。
乌镇工商部门坚决向旅游“潜规则”开刀,拒绝不正当的旅游行为,为了引导商户“明明白白做生意”,乌镇工商所还联合景区管委会出台了《乌镇景区经营者反商业贿赂自律公约》。
除了地方政府高度支持推动乌镇古镇的城镇化建设,省政府乃至国家层面都对乌镇古镇的建设提供了较多的支持。
2013年,浙江省政府批准桐乡市乌镇省级旅游试验区,乌镇古镇的建设又进入了新的阶段;2014年11月19日到11月21日,由中国国家互联网信息办公室和浙江省人民政府联合举办的首届世界互联网大会在浙江著名景区乌镇举行,被称为“乌镇峰会”,这让乌镇再一次走出国门,进入了世界人民的眼中。
2.企业与社会组织行为
乌镇古镇的城镇化建设除了地方政府的决策,更是少不了企业与社会组织的推动。
对拥有着无限开发潜力的旅游资源——乌镇,不管是抱着保护心态,还是抱着盈利心态,慕名而来的企业与组织也有很多,而正是有了它们的到来,才让乌镇古镇喊响了名号,在新型城镇化建设中走出了一条独具特色的道路。
(1)陈向宏与乌镇旅游股份有限公司
谈到关于乌镇古镇的开发建设,必须要提到一个很关键的人物——陈向宏——乌镇的掌门人。
作为土生土长的乌镇人,陈向宏对于乌镇的感情是浓烈的,乌镇的过去是存活在他记忆中的:
蔡司相机、手摇唱片机、乌镇码头、木心……而现在,临危受命的他更是要将记忆中的乌镇活生生地还原在世界的面前,原汁原味。
1999年,陈向宏开始了乌镇的开发工作。
从地方企业的角度,陈向宏身后还有一个更强大的团队就是乌镇旅游股份有限公司。
乌镇的开发道路算是摸着石子过河,东栅的开发思路较为传统,模仿其他古镇的痕迹明显——古镇、小桥、流水、老街、老房子,然后就开业了。
2001年,乌镇开始闻名全国。
但是陈向宏对于这样的开发改造显然是不满意的,到了西栅的开发,他开始有了更加创造性的尝试。
为了更好地打造一个更适宜休闲度假的景区,西栅在改造初期先将原住民全部迁出,只允许少数居民留下,进行民宿的经营。
西栅的商铺,受到非常严格的规定:
一个商品只能有一家商户经营,开店之前有严格的审核,审核之后双方在质量与价格上都有有严格的协议,开店之后,商铺也会受到严格的监督与考核,一旦有违规的现象,立即处理。
这样的做法非常有效地控制了景区内商店的质量,这也让乌镇景区的商业气息显得并不那么浓郁。
在之后的景区管理当中,乌镇旅游股份有限公司也本着保护开发、合理把关的原则:
原住民住宅的空调、天然气安装有着统一的安装规定;景区内的民宅晚上不能留宿客人,否则会受到处理等等。
在乌镇的形象打造与对外宣传方面,乌镇旅游股份有限公司也是绞尽脑汁、屡砸重金。
西栅景区刚改造完成时,邀请知名艺人刘若英作为形象代言人,“一样的古镇,不一样的乌镇”,用明星效应与古镇情怀吸引了无数游客。
而之后的各类宣传,乌镇也始终坚持着高品味路线,乌镇古朴、美丽、浪漫、文艺的小镇形象开始深入人心。
(2)中青旅控股股份有限公司
在乌镇的开发保护中,最大的障碍还是资金问题,庞大的改造资金不能全靠政府投入,还需要社会其他资金的进入。
于是乌镇迎来了财大气粗的中青旅控股股份有限公司。
因为看好乌镇的发展前景,2007年中青旅投资3.55亿元控股乌镇古镇旅游投资有限公司60%股权,为乌镇的发展注入了一股强有力的力量。
一年之后,中青旅对乌镇的投资又做了一次增值,当时中青旅计算出的投资回报应该在30%以上。
中青旅显然是具有投资眼光的,虽然鲜少投资,却收益满盆。
到了2014年,中青旅再一次将募集资金中的约4.11亿元投资到乌镇的开发,收购了乌镇旅游股份有限公司15%的股权项目。
中青旅的投资,也让乌镇古镇的开发有了更强有力的资金推动,而从结果上来看,中青旅的投资也获得了超乎想象的高回报。
(3)其他社会组织与企业行为
除了上述提到的陈向宏、乌镇旅游股份有限公司、中青旅外,在乌镇古镇的建设发展中,也陆续有各方社会组织或是企业加入进来,让乌镇古镇变得更好。
2004年,阳光雨露信息技术服务有限公司与浙江省桐乡市乌镇古镇保护与旅游开发管理委员会、桐乡市乌镇旅游开发有限公司正式签署了《乌镇—联想战略合作协议》及《景区智能化建设二期项目合作协议》。
这个联想集体旗下的技术服务公司致力于打造国内旅游业信息化建设平台,协议的签订,有助于尽早实现乌镇景区的智能化,让乌镇古镇信息的展示与交流得到了一次有效升级。
2007年,中国诚信信用管理有限公司和浙江省嘉兴市信用企业协会联合公开发布了《中国·乌镇景区信用报告》。
报告中反映了近年来乌镇景区的信用状况,让广大游客对乌镇有了更全面的认识,也获得了信息参考。
这一本首次针对旅游景区的信用报告,填补了我国旅游景区在中国信用评价领域的空白,也为乌镇古镇的城镇化建设提供了多方面的建议。
2013年,第一届乌镇戏剧节在乌镇举办,来自世界各地的戏剧表演者、爱好者聚集到水乡古镇,享受这一场戏剧的盛宴。
这个发起自赖声川、黄磊、孟京辉、陈向宏的戏剧节,由文化乌镇股份有限公司主办,木心艺术基金会协办,乌镇的舞台给爱乌镇、爱戏剧的人提供了一个表演的舞台,也让更多的年轻人感受到了戏剧的魅力,这是分享、共享、发展文化的过程。
乌镇戏剧节的到来也让乌镇古镇进一步向文化小镇转型。
2014年,乌镇国际健康生态产业园在绿城与雅达国际的推动下正式拉开了序幕,在规划中,乌镇将会实现一站式的养生养老体验,不再是单一的居住养老,而是逐步衍生出养生、休闲、度假、医疗、人文等具有复合居住功能的养老产品。
未来,这种中国学院式的养老养生模式将会迎来更多的老人选择来到乌镇国际健康生态产业园安享晚年,乌镇的深层价值将得到体现。
3.公民行为
(1)乌镇原住民据陈向宏回忆,在最初开发乌镇古镇时候,也受到过原住民的质疑与不理解,有人天天站在石桥上骂他是败家子,有人连日到他的办公室门口泼粪,有人写信到省里状告他一意孤行。
对于原住民来说,突然要改变原有的生活状态,甚至要搬迁离开自己生活了一辈子的地方,这样的事情是不能接受,因而会采取行为反抗,这正是当地公民意识萌发的表现。
虽然从目前看来,乌镇古镇的开发取得了很好的成效,原住民的反抗斗争成了目光短浅的表现,但是作为新型城镇化建设中最重要主体,原住民的心声仍是政府、开发商必须倾听的。
新型城镇化强调以人为本,乌镇的保护开发中也是以人为核心,努力打造一个适宜居住、高质量的乌镇。
西栅景区采用了“空心化”的开发方式,很多的原住民被迫迁出,为了照顾到他们的生活,乌镇旅游股份有限公司进行了民生建设尝试:
第一,重建新城,让迁出的居民以较低的成本享受宽敞的住所,以此来满足原住民的现代生活要求;第二,解决就业,公司设置了多个多方面的就业岗位,给原住民竞聘上岗的机会,同时,将古建筑返祖给原来的住户,让他们处理日常的客房清洁,更可以在原来自家的餐厅经营餐饮;第三,延续生活方式,凭证件原住民可以自由进出古镇,原有的生活方式和生活习惯可以继续延续,实现原住民在小镇的安居乐业。
随着乌镇旅游业的快速发展,小镇的经济也迅速复苏,原住民的生活水平也得到了全方位的提高,原住民的态度从最初的他们不理解,不接受,到现在认可了,欣慰了,惊喜了,原住民与开发商形成了良好和谐的关系。
(2)乌镇群众自治行为
乌镇景区的管理除了政府的监管、开发商的管理,更是提倡全民参与社会管理,充分发挥人民群众的主体地位。
乌镇景区内有“乌镇人家”民宿行业协会,致力于规范民宿经营行为,促进民宿的有序发展;有子夜路店铺自治组织,发挥群众力量管理子夜路的日常经营活动,简化了流程,依旧达到了效果;有“巾帼服务队”、“找碴帮帮团”,通过全民参与,保护环境,全面提升乌镇旅游环境形象。
4.地方治理体系联动分析
在地方治理体系中,政府的作用被淡化,强调由政府、企业(社会组织)以及公民共同参与进行地方的管理,光靠政府的力量不足以完成一个良好的地方管理,需要多方进行共同协调与决策。
在乌镇古镇小城镇化的进程中,由政府、企业(社会组织)以及公民的地方治理体系发挥着非常的重要。
第一强调政府在决策支持与推动上的作用。
地方政府从战略高度确定了乌镇古镇发展的大方向,并号召社会各界力量投入到乌镇建设当中。
地方政府制定了一系列政策,形成了乌镇长效发展的保护机制,保障了乌镇开发在保护的基础上进行,也保障了乌镇原住民的基本利益。
在必要的职能发挥上,政府为乌镇的保护开发提供了良好的行政支持,乌镇省级旅游试验区、世界互联网大会,为乌镇的建设发展带来了更多的可能性。
第二强调企业与社会组织的共同发展。
开发商是古镇发展的关键点,作为以营利为目的的组织,为了获得更多的利润,开发商必须在遵守法律法规以及满足原住民和游客需要的基础上,想方设法将古镇旅游推向全国推向全世界,更多的游客意味着更多的利润。
中青旅的投资带来经济支持、联想的技术投入带来了创新改变、乌镇戏剧节唤醒了小镇文化,兼容并蓄地迎接各种力量,更需要政府方面有效的监管与选择。
第三强调公民的自觉参与。
作为城镇化建设中的主体,公民的参与将有效地
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