中央银行最后贷款人法律制度的演变及对我国的借鉴docWord格式文档下载.docx

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其三是央行应向提供良好抵押品的申请人安排流动贷款，抵押品价值以恐慌前的价格计算。

除了以上三者之外，在实践中，还有两条比较典型的处理原则：

一是央行的最后贷款人角色并非法律强行规定，而是由央行根据实际情况相机抉择的；

二是在行使该制度时，央行不仅要判断银行的情况是流动性不足还是资不抵债，而且必须对该机构失败后是否会有严重的传染效应作出自己的判断。

[1]

评价：

固然最后贷款人制度是各国构筑其金融安全网的一种有力手段，但是正是由于在某个银行出现危机时，央行的援助是有识别性的，只限于出现短期头寸不足的，而非出现资不抵债的银行。

因此，在实践中由于信息不对称等因素的影响，央行往往被置于一种两难的境地：

即一方面，若银行机构知道在自己出现流动性危机时会得到央行的支持，那么它就会放松风险管理，忽视稳健经营的重要性；

如此，这种道德风险会使银行安全网出现不应有的漏洞；

另一方面，若央行对出现流动性危机的问题机构撒手不管，就无法阻止恐慌心理的蔓延；

市场参与者因信息不对称会产生“羊群效应”——人人都急于摆脱风险，结果却是在加剧风险，最后导致无人幸免。

因此，从这一视角出发，在决定何时适用及如何适用最后贷款人制度时，央行往往处于一种比较被动的境地。

实际上，考虑上述的五项原则，我们也不难发现这种理论的基础是欠结实的，因为尽管从操作上看央行这种职能的发挥并非法定的，而是相机之抉择，但是这正是问题的症结所在，因为在行使这项职能时央行不仅要面临如何识别问题银行究竟是存在流动性风险，还是存在破产风险的问题，同时还要面临援助后的道德风险问题。

因此，无论结果如何，央行都要陷入解决旧问题而又出现新问题的怪圈之中。

虽然最后贷款人制度自实行以来发挥了有效的作用，但在实践中从该理论本身出发，其要接受两个方面的考验：

其一是央行自身可支配资源有限性问题。

近几十年来几次大的金融危机表明，中央银行所能支配的资源毕竟是有限的，必须有选择地、谨慎地使用最后贷款人职能。

英国学者Goodhart和Schoenmarker于1995年对24个工业国家银行业的研究显示，在全世界的104个银行危机案中，有73个被挽救，只有两例是中央银行单独拯救困难银行，其他的有问题银行都是通过中央银行、商业银行、存款保险计划以及政府联合提供的资金而得以挽救。

[2]这些事例表明单纯的央行的援助能力是极其有限的；

其二是受银行机构“太大而不倒”（toobigtofail）理论的挑战。

若某些金融机构规模很大，即使其遭受的不是临时的流动性问题，而是面临破产。

在此种情形下，中央银行考虑到其倒闭可能会导致整个金融体系的崩溃，而出面给予不必要的担保和贷款。

传统的央行最后贷款人职能无疑加大这些大银行所产生道德风险，从而削弱市场惩戒的功能并增加风险的累积，市场深信会获得援助将导致过度冒险。

从这个角度分析，虽然由央行出面向问题机构提供紧急救助以消除系统风险，是有利于金融稳定的，但是结果往往是在解决问题时央行又要面临新的问题。

因此，央行在制定紧急救助方案时，其应关注的问题就是如何科学设计制度，使道德风险降至最小。

为了确保金融体系稳定的政策目标，央行法中必须确立“让失败者出局”的市场法则。

不过，在金融自由化与合业化的形势下，最后贷款人制度除了原有理论本身的内在不足外，又面临着新的挑战与冲击。

对此，作以下探讨。

二、最后贷款人制度所面临的挑战与冲击

（一）金融合业对最后贷款人制度的影响

防止银行挤提与执行货币政策是中央银行得以产生的原因。

在这之中，中央银行的最后贷款人制度是达到上述两目标的重要手段。

在分业经营的体制下，央行还可通过以银行体系为载体而达到其所设定的货币政策，及防止挤提现象的出现，然而随着金融机构间界限的日益模糊和公开市场业务的加强，货币政策的作用对象将并不局限于银行体系，而是应以整个金融体系为对象，那么在金融业务综合化的情况下，央行的最后贷款人的功能是否应延伸到除银行之外的金融机构呢？

对此，学者们的看法并不一致。

如英国学者RichardDale就认为，银行业与证券业的混合经营对最后贷款人职能的影响取决于对银行和证券业务交叉部分监管的不同方法。

若银行与证券业务两者间的“防火墙”得以建立并确实有效的话，则最后贷款人职能将保持不变。

若该防火墙没有建立或没有发挥作用，则很清楚最后贷款人职能可能会延伸到证券市场，以防止有问题证券公司的风险传染给银行。

[3]然而，另有学者则认为，证券市场的发展意味着证券的发行和交易已成为货币和资产投资组合的越来重要的补充，从而使证券市场的崩溃将给整个金融与经济体系的正常运作带来比过去那种主要的亏损者是个别持有者和新证券发行者的时候更大的危害。

结果，在监管原理上就有一个微妙和有意义的变化，它不再在很大程度上局限于对单个债务人和债权人的保护，而是与银行监管的原理相似，并存在最后贷款者，以确保对整个经济有益及其流动性的持续性提供不致受到影响。

[4]

无论上述观点孰是孰非，但有一点是大家都认同的，即在金融合业的情形下金融业的界限已模糊化，最后贷款人的职能已受到实质性的挑战。

笔者认为，在银行业与证券业之间相互渗透时，金融风险也必然随着业务的拓展在两个行业之间流动。

因此，若集团中的某个证券机构出现流动性问题时，若得不到及时的解决其后果必然会向集团内的银行业扩散。

这一现象是央行在新形势下所不得不考虑的。

即使央行以集团内设有“防火墙”为由而置之度外，但这种防火墙也并非是密不透风的。

因而，无论从哪个视角出发，传统的最后贷款人制度的效力范围需要重新的定位。

（二）金融监管权与货币政策分立之影响

货币政策职能与监管权的分立趋势使最后贷款制度的执行环境变得更为复杂。

如果在问题机构出现流动性危机时，央行的最后贷款人制度是其赖以迅速融资的唯一渠道的话，央行就应该直接肩负起银行的监管职能。

实际上，承担维持金融系统稳定的央行，也需要有解决危机的能力和手段。

然而，最近有不少国家如英国和澳大利亚，将央行货币政策与银行监管职能分离，这一变化预示着央行不再具有收集银行信息的优势，使得央行很难高效地执行最后贷款人职能。

值得注意的是，央行的这一职能与商业银行向其客户贷款一样，都需要贷款人对借款人进行事前信用评估及事中监控。

因而，没有监管职能的央行能否有效履行最后贷款职能是值得怀疑的。

而与此同时，除了央行以外，没有哪家机构具备独立承担该项职能的实力。

由于紧急援助需要央行有一套快速反应机制，因此对于英、澳等实现监管权与货币政策分离的国家而言，央行与监管者能否高效沟通、通力合作是今后依靠最后贷款人制度成功解决银行危机的关键。

实际上，笔者认为这种职责的分离也产生了一种似是而非的现象，因为一方面法律规定央行不具有金融监管权，但另一方面央行可以凭借最后贷款人制度间接地对金融体系进行监督与管理。

因此，如何把握央行通过最后贷款人制度间接干预银行业的度是值得我们探讨的，因为若这个度的范围太狭窄，则无疑会导致最后贷款人制度功能的正常发挥。

然而，另一方面，若这个度的范围非常宽泛，则会导致央行与法定的银行业监管者两种权力的直接碰撞。

因此，这样规定的合理性是值得人们进一步探索的。

（三）最后贷款人制度的国际适用问题

随着金融的日益国际化，金融风险的传播并非是以国有界的。

相反，是以利率与汇率为媒介依危机发生地国为有圆心向周边国家蔓延与扩散。

然而，这就引发一个问题，即当某一国际上活跃的银行出现短期流动性问题，或者从大的范围分析在金融交易链条中当某个国家出现流动性危机时，由谁来承担类似如最后贷款人制度问题，或者说通过何种方式来实现国际上的最后贷款人功能亦是值得我们考虑的问题。

客观而言，在目前的国际经济关系链中，国与国之间几乎是一种“一损俱损，一荣俱荣”的关系状态。

尽管为了解决短期的头寸不足，在国际货币法律制度中设计了国际货币基金组织的备用安排及特别提款权等制度，但是不难发现这些安排都存有先天不足，不足以解决上述难题。

事实上，任何法律制度并非是静态的，相反是个动态的发展过程。

就央行的最后贷款人制度而言，这也是一个与国内及国际金融形势的发展紧密相联的一个动态的发展过程。

从上文的分析，我们发现除了该制度本身所存在的不足之外，如道德风险与援助之间的矛盾，在金融自由化与国际化的背景下，其也面临一些新的挑战与冲击。

作者认为，实际上这些影响也从侧面印证了检验某一法律规则与制度合理性与有效性的标准就是观察它是否与其所调整的社会关系相协调相一致，同时也说明在经济国际化、市场国际化的情形下，法律规则不仅需要内国化，同时也有必要适当地国际化。

如在上文中，其实还有一个问题也是值得我们探讨的，外资银行已日益成为一国银行体系的一个组成部分。

尽管从本质上看，母国要对其流动性、清偿力及外汇头寸等承担主要的监管责任，但是在其出现流动性问题时，东道国中央银行应采取何种态度呢？

这也是最后贷款人制度功能发挥中所必须关注的要点之一。

三、对最后贷款人制度不足的补救与匡正

（一）建议性模棱两可：

解决道德风险的良方

所谓建设性模棱两可（ConstructiveAmbiguity）是指中央银行在事先故意使其是否履行最后贷款人的条件变得模糊不确定，以最大限度地降低道德风险，并给予央行是否进行危机救助予以最大限度的自主判断。

这一概念由美联储纽约分行总裁Corrigan，在其1990年对美国参议院所发表的演讲中提出。

他认为，央行在实施最后贷款政策的时候，是否做、何时做、何做等实质内容事先是不确定的。

最后贷款人制度的实施要依据央行对案例具体情况，产生背景，采取行动的成本收益分析等判断。

在1997年这一理论被十国集团在《关于中央银行职能的报告》中得到重申：

中央银行应从谨慎出发，关于是否、何时、在何种条件下提供支援的任何预先承诺都应该制止。

此外，在做出这种决策时，要严格分析是否存在着系统风险。

如果已经存在，要考虑应对系统传染效应的最优方式，须尽量减少对市场运行规则的负面影响。

“建设性模棱两可”之目的是使市场无法洞悉央行救助的原则，从而防范道德风险，但是它并不非意味着中央银行不制定任何救助规则。

实际上，“建设性模棱两可”标准蕴藏着的是一种主客观相结合的标准，以使最后贷款人制度的援用处于一种相对不确定的模糊状态，从而迫使金融机构加强自律。

客观而言，随着金融危机形式的日益多样化，最后贷款人制度使用的方式也不可能完全通过规则细化，目前救助方式也是多种多样的，包括中央银行直接贷款援助；

中央银行授意，组织大银行集资救援；

由中央银行牵头，设立特别机构或专项基金提供财务援助；

由中央银行出面担保，帮助问题银行渡过难关等。

实践证明“建设性模棱两可”比制定明确的援助规则更具有可行性，能在实质上消除道德风险，但实施的效果取决于中央银行在救助事前，事中和事后的态度。

对此作如下见解：

事前的态度。

在运用“建设性模棱两可”的过程中，中央银行在救助事前的态度主要归结为三个问题：

一是如何处理银行“太大而不能倒”原则；

二是救助条件是否披露；

三是否制定明确的救助条件。

具言之，中央银行应注意以下三点：

其一是中央银行不必许诺对出现问题的银行全部实施救助，以避免“太大而不能倒”脱变为央行与大银行心照不宣的原则。

[5]在“建设性模棱两可”的实施过程中，中央银行应当向公众宣布：

虽然可能关系金融系统风险，大银行经营失败仍然不能避免被淘汰出局的风险。

央行只是随时准备为剩余的银行体系铺设安全网络，防范某一大银行倒闭所可能引发的流动性风险传染和更严重的系统风险。

这种立场将迫使未保险储户或贷款者不得不考虑如果银行倒闭带给他们的损失，减少大银行过度冒险的道德风险问题。

其二是中央银行的救助原则不宜对外公布，通常央行做出决定必须在下一个公开市场日之前，在做出决定和执行决定的时滞之间，充满了带来金融风险的变数，如果央行救助的混合战略的各种可能性向公众披露，无疑将限制央行的判断能力。

解决的方法是，央行在救助过程中应该始终保持良好的声誉，从而使外界无法猜测。

这也是“建设性模棱两可”的核心。

对此，英格兰银行的行长，EdwardGeorge曾这样表述过：

“我们通常尽力将我们打算提供系统性支持的消息加以保密。

若公众知晓我们如此关注系统的脆弱性，则可能会导致广泛的信任危机。

公众也会猜测这种支持到达了什么程度，我们也会很快发现自己实际上承担了银行系统的全部责任。

”[6]

其三是中央银行应对最后贷款人制度的行使条件做出严格的限制。

如日本银行规定只有满足下面四个条件时，才能向某一有问题银行提供资金：

发生系统性风险的可能性很大；

所有有关责任方都应承担责任来避免发生道德风险；

没有其他替代方法，而且中央银行的援助是成功地解决问题所不可缺少的；

中央银行的金融稳健性将不会受到破坏。

英国学者也有人提出以下的参考因素：

该机构规模与风险传染性；

对特定市场的风险及金融中心的声誉影响等。

[7]然而，根据“建设性模棱两可”，中央银行对问题机构提供紧急援助的几个条件只能是有问题银行获得央行支持的必要条件，而非充分条件。

任何一家机构事先都无法找到充分的理由让自己坚信：

在自己陷入流动性困境时一定能得到央行的救助。

事中的态度问题。

这主要涉及到两个问题，一是如何行使最后贷款人制度问题；

二是是否披露受援银行的具体状况。

对于这第一个问题，巴塞尔银行监管委员会给我们提供了实施救助流程：

一是确定银行危机的性质和严重程度。

问题银行通常会将它们最严重的问题隐藏起来，中央银行就需要借助外部审计或者独立的专家来检查，检查包括对银行净资产和现金流的评估。

二是救助方式的确定。

根据银行不同的问题，如资本充足率低、管理水平低、资产质量差、流动性低、盈利水平不足及风险管理能力弱等设计不同的处理方式，但是危机银行通常面临着一个或几个问题，需要将这几种处理方式综合起来使用。

三是救助的时机。

这取决于中央银行对于危机的判断，而不需要法律规定提供救助的最低要求，但是中央银行有责任做到在危机尚未蔓延之前采取行动。

四是救助的程度。

救助的程度通常取决于对银行危机性质和严重度的判断，如果发现银行出现资不抵债，应当尽快冻结银行的资产以避免尽一步的损失。

五是行动计划。

行动计划应当对银行的问题标本兼治，制定详尽的执行步骤，并取得银行董事会和股东的同意。

六是行动的强制性，如通过罚金及制裁，以起到警告或减少银行业务波动性的效果，制裁必须落实到直接责任人，最严厉的做法是关闭银行或吊销执照。

七是与其他机构的协商。

在银行危机的识别和判断中，与其他监管机构的协作十分重要，这将有利于货币政策的统一。

对于第二个问题，尽管各国都认为央行对问题银行提供紧急流动支持的信息应在适当的时候向公众披露，但很少有在提供紧急支援时就立即披露的。

这样做主要是为了避免弱化公众的信心，防止引起银行挤兑以及尽量不影响受助银行的正常运行和声誉，中央银行在提供紧急救助时，应在保密与公开之间寻求一个均衡点，使央行既能确保有关措施的顺利实施，又能维护银行存款人及其他债权人的合法权益。

事后的举措。

尽管在事中阶段央行将最后贷款人制度的使用及救助的对象等信息置于保密状态，但是在处置过后央行有必要对公众进行信息公开，从而消除公众对这种“暗箱操作”所引发的不信任感。

实际上，事后信息的公开在一定程度上也有益于金融安全网的构建，因为它能培育公众的金融风险意识，从而加强对银行机构的市场约束。

评：

尽管笔者比较推崇用“建设性模棱两可”标准来克服最后贷款人制度所引发的道德风险问题，但是制度法毕竟是人定法，其不可能是至善至美的。

这一命题对于上述标准同样适用。

实际上，该标准就是赋予央行的以大的自决权力来干预金融系统，但由谁来约束这种权力呢？

这又引发了另一层面上的道德风险问题。

固然如此，但有一点是肯定的，那就是为了制约银行机构的道德风险，央行最后贷款人制度的运用必定是摇摆于确定与不确定、主观与客观之间，因为我们并不能因为这种权力的行使存有瑕疵就抹杀其全部功效。

（二）对最后贷款人制度新挑战的反思与建议

金融合业导致金融业之间的界限模糊化。

尽管金融防火墙制度能起到一定的隔离风险与责任的效果，但是这堵墙实质性的作用还是值得人们考证的。

笔者认为，既然最后贷款人制度从其产生起是服务于货币政策与银行体系的，那么在银行业与证券化等交融的情况下，就有必要对该制度的效力范围问题进行重新的定位。

从现实出发，作者比较赞成拓宽最后贷款人的适用对象范围。

其适用标准是，若在某个金融集团内，由于其它非银行金融机构所出现的流动问题而影响到集团内银行公司的流动性时，中央银行可以考虑动用最后贷款人制度加以补救。

反之，若央行置之不理，则有可能产生连锁性的反应，如非银行金融机构的危机向集团内的其他机构传播，从而危及整个集团。

央行货币政策职能与金融监管权的分离无疑在很大程度上会削弱最后贷款人职能的发挥。

其原因如下：

其一是信息不对称问题。

一旦央行丧失了对银行业的直接监管权，则也意味着央行失去了法定要求银行机构定期或不定期提交经营信息之权力。

在缺乏充分、有效、及时信息的情况下，央行是很难启用“建设性模棱两可标准”来援用最后贷款人制度。

因此，其最后贷款人制度功能的发挥必须依托或受制于银行业的监管者；

其二是权力的度问题。

货币政策和金融监管分立其初衷是提高监管效率，构建更有效的金融安全网。

然而，在权力的范围界定不明确的情况下，则可能引发央行与银行业监管者之间的冲突与矛盾，因为最后贷款人制度是银行安全网构筑中的一道有力防线，但如何设定央行行使最后贷款人制度的权力边界呢？

这是当事方都比较关注的问题。

因此，在专业分工的情况下，若想央行的最后贷款人制度得到有效发挥，就必须解决两个问题：

其一是权力的边界问题，即在金融立法中，必须将央行的权能与其他金融监管者的权能进行相对明确的划分。

事实上，货币政策职能与金融监管权的绝对分离是不现实、也是不可能的，因为无论从哪一方而言，其有效职能的发挥都需要另一方的配合与合作，如央行在执行货币政策时，它必须依附于银行体系。

银行业监管者的有效监管必须依靠央行不确定性的最后贷款人制度作为救援的底线。

正因为如此，这种权力的划分或者说是职能的剥离本身就是一个比较相对的概念。

如在传统上，德国这种分离似乎是比较好的，但其银行法仍然承认银监局的功能与德意志银行的功能密不可分。

如德意志银行事实上广泛地参与银行监管；

德国银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度，防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等；

央行负责对金融机构的日常的监管，及在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局更需征得央行的同意等。

另外，英国的金融改革也说明了这一问题。

《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力，同年，英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其它金融自律组织合并，成立了独立于英格兰银行之外的金融监管机构，即金融服务局。

在2000年6月英国通过《金融市场与服务法案》，从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改变。

这样，英国就面临一个问题，即英格兰银行与财政部、金融服务局之间的权力界限问题。

为了解决这一难题，在此之前英格兰银行、财政部及金融服务局就达成了一个《理解备忘录》，其确立了三方合作的基本框架，并规定了四项合作的指导原则：

其一是明确责任的原则。

即每一合作方都必须对其行为负责，每一方的职责分工应明确而具体；

其二是透明原则。

议会、市场及公众必须清楚谁对某一行为负责；

其三是职责不得重叠原则，即每一机构都必须具有明确界定的职能范围，从而避免权责不清及工作的重复；

其四是定期信息交流原则。

尽管如此，对于英格兰银行而言，备忘录所设定的权力框架并非是完全确定的，因为其又规定英格兰银行对整个金融系统的稳定性负责，这主要是指最后贷款人职能问题。

综上所述，我们不难发现即使法律上可以确定央行货币政策与金融监管权分离的基本原则，但是在事实上这种分离不可能是彻底的，因为最后贷款人制度的存在决定了这两种权力的边界永远是模糊不清，其边界只能是处于一种不确定的状态。

笔者认为理想的做法是：

在央行稳定金融体系的权力与银行业的监管权之间寻求一个适度的平衡点。

一方面要避免央行行使最后贷款人制度的标准过于不确定与抽象，从而将银行业的监管者的权力架空及防止央行的权力过于膨胀；

另一方面，又要保证央行的最后贷款人职能的范围不能过于狭窄，从而制约其救助行为。

其二是信息交流问题。

信息的畅通是确保央行能有效行使最后贷款制度的基础，所以建立央行与其他金融监管者之间的信息交流机制是至关紧要的。

在此方面，英国作了大量的努力，其《理解备忘录》要求金融服务局必须向受其监管的公司在广泛的范围内收集信息与数据，同时金融服务局应与英格兰银行相互合作，以保证同样的信息不会被重复收集；

其次，若两机构都要求银行机构提供相同的信息，则双方应进行协商，确定谁有信息的收集权。

备忘录亦规定英格兰银行有权收集其所要求的信息；

此外，备忘录要求英格兰银行的副行长作为金融服务局董事会的成员，金融服务局局长有权列席英格兰银行的会议。

同时，在英格兰银行与金融服务局之间应当具有各种层次的接触，在这两家机构之间应确立补充性的安排，以加强双方的联系，并培养友好的合作气氛；

再者，已建立的信息分享安排必须确保信息在两家机构之间进行合理的传播，且在一方提出要求时另一方有义务提供信息。

基于这一目的，英国已成立了由财政部、英格兰银行及金融服务局三方代表所组成的常设委员会，该委员会每月开例会一次，来讨论对金融稳定具有重大影响性的个案。

任何一方在其认为有必要时，都具有会议召开的发起权。

[8]

四、对中国最后贷款人制度与实践的检讨与反思

（一）中国最后贷款人制度的现状与实践分析

央行的最后贷款人制度也是我国银行安全网中的一个组成部分。

对此，我国的法则有明确的规定，如《中国人民银行法》第28条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年；

《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第22条规定，对于出现支付