城乡结合部的社会治安综合治理问题探析.docx

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城乡结合部的社会治安综合治理问题探析

城乡结合部的社会治安综合治理问题探析

内容摘要：

从现今形势看，我国正处于调整经济结构、促进持续发展的关键时期，由于城市化进程的不断加快，越来越多的城镇建设取代了原有的农田设施，城乡结合部地区的发展带来了诸多问题，如：

农村征地、城市拆迁、医患纠纷、“三农”问题等等，由此引发出一系列的矛盾纠纷。

因而，本文由此入手，对现阶段城乡结合部地区社会治安综合治理问题进行了探析，着重分析了存在的问题、产生的原因并提出了相应的解决措施，以此来探究如何运用科学管理的方法，有效减少和化解各种矛盾纠纷，预防和打击违法犯罪，维护好城乡结合部地区乃至全社会的稳定。

关键词：

社会治安；综合治理；城乡结合部；问题及原因；对策

1前言

社会治安综合治理是我们党和国家在新的历史时期正确评估和分析我国现阶段阶级斗争和社会治安出现的新情况和新问题，科学地总结我国社会治安工作的实践经验，适应现代化建设客观要求的基础上作出的重大治安决策。

它是科学管理社会治安的行为，是立足国家长治久安和社会稳定的具有我国特色的带有长期战略性的方针和政治任务，也是各行业、跨部门的全社会范围的系统工程，三十年来取得了辉煌的成就[1]。

但社会治安就整体而言，离社会治安状况根本好转的目标还有一定的差距，局部社会治安状况恶化的情况还时有发生，从根本上确保社会稳定的目标任重而道远[2]。

从现今形势看，我国正处于调整经济结构、促进持续发展的关键时期，经济社会发展中不平衡、不协调的问题仍然比较突出，人民内部也会有矛盾，而且矛盾的复杂性、敏感性和对抗性也在不断增强[3]。

这一点在较为发达的沿海地区特别明显，由于城市化进程的不断加快，越来越多的城镇建设取代了原有的农田设施，城乡结合部由此而生，这不同于城市稳定的管理秩序，也不同于乡村淳朴的民风民俗，交界处的发展滋生了诸多问题，如：

农村征地、城市拆迁、医患纠纷、“三农”问题等等，由此引发出一系列的矛盾纠纷。

因此，面对当前社会治安综合治理的新形势，如何运用科学管理的方法，有效减少和化解各种矛盾纠纷，预防和打击违法犯罪，维护好社会稳定，就显得尤为重要。

2社会治安综合治理的定义和原则

2.1定义

所谓“社会治安综合治理”，是一个具有时代性的、中国特色的政治、法律概念，其含义是指在各级党委、政府的统一领导下，各有关部门充分发挥职能作用，协调一致、齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击和预防犯罪，完善社会管理，化解社会矛盾，维护人民权益，保障社会稳定，促进社会和谐[4]。

社会治安综合治理的对象包括两个方面：

一是严重影响、危害社会治安的犯罪问题和未构成犯罪的违法行为；二是社会风气的转变和精神文明建设[5]。

其实质是要充分发挥我们党的政治优势和社会主义制度的优越性，动员和依靠全社会的力量，及时对违法犯罪等社会治安问题进行多角度、多层次、全方位、多环节的防治活动，根本目的是堵住导致违法犯罪的漏洞，从源头上进行预防和治理，不断减少和消除产生社会治安问题、影响社会稳定的诸多社会矛盾和社会消极因素，最大限度地预防、控制和减少违法犯罪，维护社会治安秩序和社会长期稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境，推进中国特色社会主义事业深入发展[6]。

2.2原则

我国社会治安综合治理的原则主要有四条：

一是政策性、预测性与协调性相统一的原则，既要明确党中央、国务院的领导作用，明确政策导向，又要科学判断我国社会治安环境的变化趋势，制定出符合客观需要的综合措施。

二是社会化、普遍化原则，在社会治安综合治理的过程中，要考虑到党、政、工、团、学校、企业、街道以及其他社会组织和社会团体、甚至家庭的作用。

三是领导责任制原则，即对于各部门、单位、地区负贵人应建立明确的责任制，使社会治安综合治理具有更强约束力。

四是标本兼治原则，即“打防结合．以防为主”。

既立足于当前现实，又考虑长远发展[7]。

3社会治安综合治理存在的问题及原因

3.1存在的问题

刑事案件高发，新情况新问题多

一个时期社会治安状况的好坏，很大程度上取决于能否有效地对严重刑事犯罪的遏制，如：

上海，这个国际化大都市的总体治安状况良好，但在城乡结合部的刑事犯罪率始终居高不下，多个地区被列为社会治安复杂地区来进行综合整治。

就全国近十年的犯罪率来看，1999至2001年呈快速增长趋势，之后每年在高位保持相对平稳，到了2009年刑事案件发生率达到了最高点，治安情况不容乐观。

而随着科学技术的不断发展，村民生活水平的不断提高，手里有了钱，“黄赌毒”等社会丑恶现象不禁又多了起来，“两抢”、“两盗”、高科技犯罪以及黑社会性质犯罪、毒品走私、诈骗等各类犯罪日益突出[8]，大多是整治的风声一紧，一些不法人员就暂时躲避，风头一过，又卷土重来，因此影响群众安全的多发性案件和可防性案件在局部区域还很难得到有效控制。

在这些案件之中，更不乏公安部规定的八类恶性案件以及一些涉毒、诈骗等高科技犯罪案件，不断出现的新情况、新问题不仅给公安人员执法带来了极大的挑战，也给现行的传统社会管理模式、立法和技术管理手段带来了新的挑战。

外来人员繁杂，治安管理压力大

随着社会发展的不断加速，越来越多的外来人员到大城市中寻求发展。

在上海的嘉定区、宝山区、松江区等区县都有着大量的外来务工人员，据统计，1983年上海的外来导入人口只有50万人，到了1993年升至242万人，而到了2001年，全国跨省区流动的农村劳动力中，就有8%流入了上海[9]。

从最新的2010年进行的第六次人口普查数据中来看，全市常住人口超过2300万，其中外省市来沪常住人口为8977000人，占39.00%，与上一次普查相比，十年间增长了159.08%，使得上海一跃成为全国人口密度最大的城市。

如此惊人的增长速度，使人们在感叹大量外来务工人员为上海发展提供劳动力的同时，也给城市的治安管理带来了巨大的压力。

在嘉定区江桥镇42.8平方公里的土地上，聚集了超过15万的外来务工人员，小商小贩、摊位摊点到处都有，严重污染着周边的生活环境，而出租屋、同乡村的大量出现，也大大增加了执法人员排摸整治工作的难度。

不少外来人员一无资本、二无技术能力，想到大城市来淘金就走歪门邪道，各种地下工厂、非法加工点、小作坊、黑店、发廊、废品回收站、无牌无证网吧等场所大量产生，他们制假售假、生产有毒食品，一些孤身出来闯荡，无依无靠的年轻人还很容易拉帮结派，由此产生一个个盗窃团伙、诈骗团伙、暴力侵占团伙、贩毒团伙、放高利贷团伙、拐卖妇女儿童团伙等，对经济秩序、社会风气和人民生命安全带来了极大的危害。

且由于外来人员人数十分庞大，对交通、物资供应、就医、子女就读、社会保障等一系列社会民生的服务和保障造成了很大的压力，一时间“人员流动杂”、“生活环境差”、“治安管理乱”几乎成了城乡结合部的代名词。

机制体制不够完善，执法工作缺乏抓手

城乡结合部往往是两区的交界处，随意占道、非法设摊、环境脏乱等问题相当严重，不法商贩利用城管人员“执法时间不同步”和“跨区域执法难度大”的特点，时常与他们打起了“游击战”。

而执法队员也会以此为借口，相互推诿，将责任和整治任务推给他人，和不法商贩打“持久战”，甚至是利用职务之便收取“保护费”，纵容各类违法行为的发生，久而久之就变成了交界地区的一大顽症。

另外随着政府职能的逐步转变，对企业行为的约束、对人的管理控制也随之减弱，在政策法规的执行上常会遭遇瓶颈，极大地影响了办事效率。

在具体的工作开展中往往会发生由于缺乏必要的工作手段、物质和法律法规保障，而使执法人员感到对违法犯罪分子无力打击的情况，常常是“抓了罚，罚了放，放了再抓”，一旦案件达不到起刑点或缺乏足够的人证、物证，就只能以思想教育和适量处罚为主，起不到应有的震慑作用，这对于长效管理来说可谓是一大弊病。

群体性事件增多，人民内部矛盾凸显

随着城市化进程的不断加快，在发展经济、深化改革的过程中，由于某些领域的法律法规不健全以及各级政府贪污腐败行为的发生，引发了多种社会矛盾，这些矛盾广泛存在于各行各业、社会各阶层，涉及企业劳动关系、非法集资、军队退役人员、行政执法、企业改制、社会治安、安全生产、基层利益分配、环境保护等各个方面[8]。

特别是因劳资纠纷、房屋拆迁、企业改制等问题引发的群体性事件呈逐年上升趋势。

另一方面，大多群体性事件有预谋、有策划、有组织，他们目标明确，分工具体，有人现场协调，有人遥控指挥，有人暗中指点，有人经济资助，聚、散、进、退井然有序，以静坐、罢工、游行示威、堵塞交通、暴力抗法，甚至冲击党政机关的方式与政府对抗，部分上访人员为达到目的，不顾政府和有关职能部门所作出的种种努力，多次超越理性聚集上访、越级上访，采取过激手段给政府施压，在社会上产生了极其恶劣的负面影响。

这些社会矛盾和消极因素一旦得不到及时处理，往往会演变为社会治安问题。

3.2形成的原因

思想认识不到位

党中央、国务院提出对社会治安实行综合治理措施已有20年了，但有些部门、基层党政领导对社会治安工作仍存在认识不高、重视不够、抓得不紧的问题。

特别是近几年城乡结合部经济发展迅猛，基层部门领导都想借着城市化推进的东风将经济建设搞上去，而忽视了安全管理和安全防范，给各类刑事犯罪分子留下可乘之机，使各种治安灾害事故屡有发生。

他们思想中仍然存在这样一个共同的错误观点，即社会治安只是公安政法机关的职责，作为非公安政法机关的单位应以抓经济建设为主。

因而在行动上对综合治理工作缺乏积极配合与协调，群防群治队伍的人员和经费难以保证，往往使个别地区的综合治理工作形成了公安政法机关单兵作战的局面，治理的力度自然是有限的[10]。

制度仍不完善

法律有滞后于经济社会发展的特性，这需要不断予以完善。

尽管我国近年来加大了立法力度，加快了立法节奏，适时出台了《治安管理处罚法》、《娱乐场所管理条例》等治安管理法律法规，各地方部门也根据区域特点制定了相应的法规条例，使社会生活的方方面面基本上做到了有法可依。

但就现实情况来看，执法队员在治安管理活动中仍遇到了不少对社会实际有严重危害而并无法律规范的情形，使公安机关欲严管而无据。

另一方面，有些基层管理队伍存在“三分钟热度”的问题，“重突击、轻长效”，一遇到上级检查，就采取突击整治的手段，在短期内控制住局面，一旦检查部门走后就放松了管理，各类问题又逐渐恢复原样，成为无法根治的顽症，这样周而复始，缺少一套法治化、常态化、制度化的管理机制。

执法队伍素质不高

不少地区的执法人员多是下岗人员再就业或是贫苦农民工人出身，文化程度不高，整体素质较差，主要表现在：

一是有些执法人员根本不具备做公安政法人员的基本条件，法律知识贫乏，法律意识淡薄，在办案中常犯低级错误；二是执法人员受“拜金主义”影响，以执法作为聚敛钱财的时机，往往贪赃枉法，破坏公安执法秩序；三是有的执法人员在执法过程中往往受地方或上级领导“说情风”的干扰和制约，而不能严格、公正执法；四是少数执法人员贪生怕死，面对违法犯罪人员的威胁、恐吓而不敢管、不敢办；五是有些地方执法队伍中仍有一些特权自傲的法盲在混事。

这些人年龄偏高，办案水平却偏低，参加工作时间较长，工作平庸，却骄傲得很，大错不犯，小错不断。

这些人往往不学法、不懂法、办事凭“经验”，常常执法违法[10]。

缺乏宣传引导

在治安管理过程中，有关部门往往会“重手脚、轻头脑”，偏重于对管理对象“手脚”行为规范的约束、纠正、处罚，而忽视了对他们思想、情操、修养等“头脑”中基本素质的教育、培养和正确引导。

对于大量的外来人员多采用放任自流的管理模式，很少针对他们组织开展学习、培训和各类文体活动，特别是在科普、法律方面的教育力度明显不足，家庭教育有些畸形，学校教育有些偏向，社会教育有些无序[11]，而当地百姓优越的生活条件、贫富差距悬殊等原因更容易让他们产生巨大的心理落差，从而在利益的驱动下逐渐走上歪门邪道。

在应对群体性事件时，个别问题早有苗头却没有及时地去解决，瞻前顾后，思来想去，直至“小事拖大、大事拖炸”，而在处理矛盾纠纷的过程中，还经常缺乏耐心的解释、正面的宣传和积极的引导，言语用词不当易激怒对方，导致干群关系越来越紧张，事态发展越来越恶化。

4加强社会治安综合治理的对策

4.1加快经济发展，提高生活水平

根据犯罪社会学理论，产生犯罪的根源在社会。

目前，我国还是处于社会主义初级阶段，经济不发达、贫富差距还存在，这是现阶段社会不和谐现象的经济社会原因，也是产生突出治安问题和社会矛盾的根本性原因[8]。

要坚持走以市场为导向、以企业为主体、以人才为根本、以产业技术为重点的自主创新路子，逐步发展当地经济。

这样既能增加就业岗位，解决了当地百姓和诸多外来务工人员的出路问题，又能改善群众生活，适当增加相关的福利待遇，稳定他们的情绪，进一步激发他们对党和国家的热爱[12]。

因此从这一角度来说，只有大力发展经济，跟上城市化进程的步伐，努力缩小贫富差距，全面提高百姓的生活水平，社会治安才会得到安定。

法律体系，完善考评机制

现代社会是法制的社会，一切政府行为都应该透明化，一切都要按法律办事。

所以要加强治安综合治理的力度，就必须做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现体制创新。

可以在参照中央法律法规的基础上，结合当地实际情况，通过地方立法来不断完善法律体系，有侧重点，有针对性，特别要加强科学立法、民主立法，提高立法质量。

如：

2011年3月1日上海正式实施了《上海市社会治安综合治理条例》，对商业楼宇防范、流动人口管理、网络治安管理、大调解工作等方面作了规定，针对实际工作中暴露出的重难点问题作了细化说明，进一步明确各职能部门的职权、责任，明确行政执法程序，明确公民应尽的权利和义务。

另一方面，除了有健全的规章制度外，日常工作的勤检查、勤落实也尤为重要。

要构建一套完善的考评机制，认真研究制订和落实有关社会治安综合治理领导责任制工作程序，增强考核标准和考核办法的科学性、操作性，进一步明确和细化各级领导干部在社会治安综合治理工作中的责任，不断完善对各级党政主要领导、分管领导和有关部门领导干部抓社会治安综合治理和平安建设工作的考核程序、考核目标和考核内容，切实把党政领导干部抓社会治安综合治理工作的能力和实绩与晋职晋级和奖惩直接挂钩，定期进行检查考核，将考核结果作为衡量领导干部政绩、晋职晋级和奖励惩处的重要依据，把做好社会稳定和社会治安工作成为领导干部的自觉行动[13]。

4.3加强宣传教育，提高人员素质

新形势下的社会治安综合治理宣传工作，不能只停留在原有单一、单调的基础上，要以弘扬人文法治精神为核心，以提高公民素质为目的，以党政领导干部、一线执法人员、企业管理人员、外来人口以及青少年为重点对象，开展多种形式的法制教育[14]。

在内容上，要紧贴时代脉搏，转变观念，放宽视野，使宣传内容更贴近群众生活，引导人们树立正确的世界观、人生观和价值观；在形式上，可以借助微博、网络、信息平台等新兴媒体，开专栏对综合治理工作的经验做法、典型事迹、法律法规进行报道，还可以配合传统的黑板报、宣传册、公开栏等形式进行宣传。

要利用一切手段，营造学习氛围，帮助百姓“学法、守法、懂法、用法”，从普法教育入手，逐步提高文化水平和自身素质。

广泛发动群众，开展群防群治

社会治安综合治理涉及的行业多、领域广，仅靠一两个部门是无法完成任务繁重的排查整治工作的。

各有关部门应树立“打防结合、管治同行”的指导思想，把严打、严防、严管、严治有机地结合起来，加强人防、物防、技防，广泛发动群众，鼓励调动他们的积极性，吸引更多的人参与到群防群治的队伍中来。

如上海市嘉定区实行的“大联勤工作”就是一个很好的范本。

它将综治、公安、城管、工商、食药监、建交、房管、卫生等各类行政执法力量和城市管理资源有机整合，采取网格化区域管理模式，建立区镇村多级联勤工作站、联勤中队、联勤分队等队伍，共涵盖了6大类77类事件。

在政府部门“一元化领导、常态化管理、技术化支撑、社会化参与”的理念引导下，联勤工作队员利用“城市综合管理信息平台”，发现问题及时，处置问题迅速，为百姓的工作与生活提供了全方位的保障，真正达到“环境联治、纠纷联调、治安联防、平安联创”的奋斗目标，使大联勤工作成为坚强、有力、有效的社会管理模式。

4.5密切干群关系，共建和谐社区

要强化社会治安综合治理就必须做好群众工作，特别是城乡结合部地区，汇集了来自当地农村的村民、城市动迁的居民、外来务工人员等各类人群，数量庞大、流动频繁。

因此，可以通过开展各类丰富多彩的文体活动，引导健康向上的生活理念，将来自五湖四海的人团结起来，增强社区新家园的吸引力、向心力和凝聚力，培养他们的认同感、参与感和归属感，进而改变以往综合治理过程中“重管理，轻服务”的局面[15]。

而更重要的是，基层管理部门应转变作风，利用开展“创先争优”、“共产党员先进性教育”等活动契机，多走访，多倾听，多关注民生。

通过经常性的入门串户，面对面地交流沟通、实打实地解决问题，拉近与群众的距离，畅通社情民意的渠道，也进一步消除隔阂、密切干群关系，为辖区居民提供多元化、精细化、个性化的服务，形成促进发展、维护稳定的强大合力，推动管理服务长效常态化的最终实现，共建和谐新家园。

5结语

社会治安综合治理是一项复杂的社会系统工程，涉及各个领域、各个层次、各个方面，需要全社会方方面面的大力支持和共同参与。

随着社会治安综合治理内涵的延伸和工作范围的不断扩大，对综治成员部门的要求越来越高[13]。

未来的路还很长，随着政治经济形势的不断变化，我国的社会治安综合治理工作还需不断的创新，研究新形势，适应新形势，进一步解放思想、转变观念，以更加开放的心态、更加扎实的工作、更加有力的措施，认真研究解决工作中层出不穷的各种问题。

但我们相信：

只要坚持体制改革，深入开展扎实有效的工作，把社会各方面的力量调动起来，形成齐抓共管、群防群治的工作合力，就定能有效地维护社会稳定，为经济社会发展发挥保障作用，最终实现构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的长远目标。

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