行政复议概述Word格式.docx
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建
立行政复议制度的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。
因此,
与行政许可、行政处罚等行政行为相比教,行政复议具有司法性,即复议
机关作为相对独立于争议双方之外的第三者以准司法程序来审理并解决特
定的行政争议。
从形式上看行政复议就是行政机关作为纠纷或争议双方的居中裁判
者,依法判定是非。
行政复议的范围、管辖和复议程序等都具有司法性的
特征。
强调行政复议的司法性具有重要的意义。
因为行政复议是解决行政
争议的活动,对于解决争议来说按照司法程序求得公正是其生命所在,否
则,行政复议也就失去了存在的价值。
同时,行政复议毕竟是行政系统内
部的监督,本身就有“作自己案件的法官”之嫌,如不强调司法性,可能
会失去人们对公正的追求,从而使复议流于形式。
因此,必须强调复议的
司法性,以求尽量保证行政复议的公正性。
(二)行政复议与行政诉讼
行政复议与行政诉讼有许多相似之处,二者都是因具体行政行为而引
起,都是以对具体行政行为的合法性进行审核为核心,因而二者既有联系,
也有区别。
行政复议与行政诉讼之间的联系主要表现在程序上的衔接。
行政复议
与行政诉讼在程序上的衔接可以分为以下几种情况:
第一,选择性,即由公民、法人或其他组织在行政复议与行政诉讼之
间自由选择,在选择了行政复议后如对复议决定不服,仍可提起行政诉讼。
我国绝大多数法律、法规都是这样规定的。
第二,选择兼终局型,即由公民、法人或其他组织自由选择行政复议
或行政诉讼,但选择了复议后即不得再提起诉讼,如《中华人民共和国公
民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》作了这
样的规定。
第三,必经型,即选择复议是选择诉讼的必经程序。
通常称为复议先
行或复议前置。
公民、法人或其他组织不服选择机关的具体行政行为,必
须先向行政机关申请复议,如不服复议决定,再行起诉,未经复议不得起
诉,如《中华人民共和国集会示威法》和《中华人民共和国治安管理处罚
条例》等作出了这样的规定。
第四,复议终局型,即以行政复议决定为终局决定,公民、法人或其
他组织只能申请复议,不能提起行政诉讼,且行政复议决定产生最终的法
律效力。
行政复议与行政诉讼的区别。
由于行政复议是行政系统内部解决行政
争议的制度,因此,它与由独立于行政机关以外的法院解决行政争议的行
政诉讼存在许多区别:
(1)性质不同。
行政复议是由上一级行政机关对下一级行政机关所作
具体行政行为进行的审查,整个过程都在行政系统内部进行,因而具有形
式意义上的行政行为的特征。
行政诉讼则是人民法院对行政机关所作具体
行政行为实施的司法监督,属于司法行为。
(2)受理机关不同。
行政复议的受理机关是做处具体行政行为的行政
机关所属的人民政府或其上一级主管部门,而受理行政诉讼的机关则是人
民法院。
(3)受案范围不同。
人民法院所受理的行政案件,只是公民、法人或
其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益的案件,而复议机
关所受理的则既有行政违法案件,也可以有行政不当案件。
也就是说,凡
是能够提起行政诉讼的行政争议,公民、法人或其他组织都可以向行政机
关申请复议,而可以提起行政复议的未必就能够提起行政诉讼。
如法律规
定行政复议终局决定的,当事人即不得提起行政诉讼。
(4)审查范围不同。
人民法院只审查具体行政行为的合法性,而一般
不审查其是否适当;
复议机关不仅审查具体行政行为是否合法,而且还要
审查其是否适当。
行政诉讼是“不告不理”,行政复议则是“有错必纠”,
这意味着复议的范围不局限于申请人的申请,因此,行政复议的审查范围
要大于行政诉讼。
(5)审理程序规则不同。
人民法院审理行政案件完全是按照司法程序
进行,而行政复议由于是行政系统内部上级对下级的监督,故二者在审理
程序规则方面存在许多差别。
人民法院审理行政案件实行的是两审终审,
公开开庭审理制度;
行政复议则基本上实行一级复议制度,以书面复议为
原则。
较之行政诉讼程序,行政复议程序比较灵活、简便。
三、行政复议的目的
行政复议制度的建立是加强民主,建立法治国家的重要举措,建立这
一制度的目的可以概括为三方面:
(一)保护公民、法人和其他组织的合法权益
行政复议是公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合
法权益时向上级行政机关申请复议,请求复议机关依法保护其合法权益的
法律制度。
行政活动权力特征及广泛性,决定了被管理者的合法权益经常
可能受到侵害,行政复议即在于为公民在认为自己的合法权益受到侵害后
提供保护。
在保护公民、法人和其他组织合法权益的两类主要的救济制度中,行
政复议较之行政诉讼具有受案范围广、效率高、不收费等特点,而且由于
在行政系统内部有层级监督做保障,可能更易于为公民、法人和其他组织
所接受。
因此,行政复议可能成为公民、法人和其他组织更乐于选择的救
济制度。
(二)防止和纠正违法或不当的行政行为
保护公民、法人或其他组织的合法权益与防止和纠正违法或不正当的
行政行为,实际上是行政复议制度的两面。
公民、法人和其他组织之所以
要向行政机关申请复议,是由于认为其合法权益受到了行政机关行政行为
的侵犯,也就是认为行政机关的行政行为存在违法或不当,自己的合法权
益受到损害。
行政复议是为了保护公民、法人或其他组织的合法权益,这
一目的只有在纠正违法或不当行政行为时才能达到。
通过行政复议,上级行政机关能够查明违法或不当的具体行政行为产
生的原因,作出相应的撤销或变更决定,这样既能在行政系统内部纠正违
法或不当的具体行政行为,同时,也能防止今后的执法活动中再出现类似
的问题。
(三)监督和保障行政机关依法行使职权
行政复议的最后结果无非两种:
一是行政行为合法、适当,应予维持;
二是行政行为违法、不当,应予纠正或改变。
如果复议决定维持行政行为,
说明行政行为可能是正确的,从而保障原行政行为的实施;
如果复议决定
是撤销或改变行政行为,说明申请人的复议请求是正确的,通过撤销或改
变原行政行为的裁决达到监督行政机关依法行使职权的目的。
第二节行政复议的基本原则
行政复议的基本原则不但可以用来解释行政复议条文的含义,而且在
行政复议法对某些具体问题缺乏明确规定时,可以依据基本原则体现的精
神来加以处理和解决。
行政复议的基本原则主要有:
一、合法原则
依法行政是行政活动的根本原则,行政复议也不例外。
合法原则指行
政复议权的行使必须合法。
包括两个方面的内容:
其一是依据法律,复议
机关进行复议活动应当依据法律、法规的规定;
其二是符合法律,复议机
关不仅要依据法律,而且要符合法律,不仅要符合程序法的规定,而且要
符合实体法的规定。
二、公正原则
公正原则是指复议机关在行使复议权时应当公正地对待复议双方当事
人,不能有所偏袒。
行政复议是解决行政争议的活动,对于解决纠纷来说,
公正是其价值、生命所在,尤其是行政复议是在行政系统内部解决行政争
议,特别要强调公正原则。
贯彻公正原则要求复议机关在处理与下级行政
机关的关系时把握合理的分寸,不能有意、无意地偏袒下级行政机关,真
正体现复议机关对下级机关的监督和控制,纠正行政管理中的各种违法偏
私活动。
三、公开原则
公开原则是指行政复议活动应当公开进行,复议案件的受理、调查、
审理、决定等一切活动,都应尽可能地向当事人及社会公开,使社会各界
了解复议活动的基本情况,避免因“黑箱操作”而可能导致的不合理、甚
至腐败现象。
行政复议的司法性是其必须公开的主要原因。
公开才可能公正,行政
复议虽然实行书面复议,但行政复议中的主要案卷都应当对当事人公开,
行政机关不得无故隐瞒。
被申请人应当提出书面答复,并提交当初作出具
体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料,申请人有权了解,复议机
关不得拒绝。
四、及时原则
行政复议作为行政系统内部解决行政争议的途径,必须符合行政的一
般要求,其中包含着及时的要求。
与行政诉讼相比,行政复议可能更重视
效率,作为行政诉讼的前置程序,尽可能快地处理是其内含的要求。
及时原则主要包括以下内容:
(1)受理复议申请应当及时。
复议机关
收到复议申请书后,应当及时对申请进行审查,以明确是否符合法定条件,
如符合法定条件应及时受理;
(2)复议案件的审理要按照审理期限审结案
件;
(3)作出复议决定应当及时。
复议案件经审理后,复议机构应迅速拟
定复议决定书,并报复议机关法定代表人尽速签发;
(4)对复议当事人不
履行复议决定的情况,复议机关应当及时处理,对作出具体行政行为的行
政机关不履行复议决定的,复议机关应责成其履行,并追究或建议追究有
关人员的行政责任。
五、便民原则
便民原则是指复议机关在复议的一切环节和步骤上做到因地制宜,施
便于民,尽最大可能使行政复议制度真正成为人们日常生活中保护自己合
法权益的经济、实用、卓有成效的救济手段。
复议制度的设立是为了便利公民、法人或其他组织依法维护其合法权
益,因此,在具体的复议中,复议机关应当尽可能地为复议申请人提供便
利条件,如在复议申请人无能力书写复议申请书的情况下,复议工作人员
应当把复议申请人的口述纪律在案,请复议申请人签名或盖章;
在能够通
过书面审理解决问题的情况下,尽量不采用其他方式审理行政复议案件,
避免让复议当事人不必要地耗费时间、财力和精力。
六、有错必纠原则
有错必纠原则是指行政复议机关对被申请复议的行政行为进行全面的
审查,不论是违法,还是不当,也不论申请人是否请求,只要是有错误一
概予以纠正,这是行政复议不同于行政诉讼的重要之处。
行政复议制度是
在行政系统内部解决行政争议的法律制度,行政系统的层级制的特点,决
定了上级对下级的监督制约可以全面进行。
有错必纠原则的确立,要求行政复议机关秉公执法,通过行政复议对下
级或其所属的行政机关的行政执法活动实施全面有效的监督,要在行政复
议活动中以事实为根据,以法律为准绳。
行政复议既是事实审,也是法律
审,既是合法性审查,也是适当性审查。
有错必究中的“错”,不仅包括违
法之错,而且包括适用自由裁量权时的不当之错。
第八章行政复议条件
行政复议制度的运行需要具备一定的条件,包括行政复议在多大范围内
进行,行政复议案件的管辖,以及由谁来参加复议等等。
第一节行政复议范围
行政复议的范围即行政复议机关受理复议案件的权限,它决定着哪些
行政行为可以成为行政复议的对象,因而关系到行政监督和行政救济的深
度和广度。
我国行政复议的范围与行政诉讼的范围大致相同,但也存在区
别。
在确定受案范围的方式上,行政复议同样采用概括加列举相结合。
一、行政复议范围的确定标准
我国行政复议范围的确定采取了三项标准:
(一)具体行政行为为标准
行政复议是围绕着具体行政行为进行的。
行政复议法明确规定,公民、
法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权向
行政机关提出行政复议申请,并明确列举了各种作为和不作为的违法具体
行政行为。
具体行政行为作为标准,并不意味着抽象行政行为一概排除。
新的行
政复议法将抽象行政行为部分地、有限地纳入到复议范围。
所谓部分是指
法规、规章以外的规范性文件;
所谓有限是指申请人不能直接针对抽象行
政行为,只能在对具体行政行为不服申请复议时,可以一并对作出该具体
行政行为所依据的抽象行政行为要求审查。
(二)违法和不当标准
违法和不当标准是指行政复议机关只受理公民、法人或其他组织认为
违法或不当行政行为侵犯其合法权益的行政争议案件。
这一点与人民法院
受理行政诉讼案件有很大区别。
人民法院受理行政诉讼案件通常以行政行
为是否合法为标准,即人民法院只受理因具体行政行为合法性引发地争议,
至于行政行为是否合理、适当,法院一般不予以干涉,所以也不受理。
但
行政复议制度是行政机关内部的监督、制约机制,可以、也应该不受合法
性所限。
复议机关不仅要审查具体行政行为是否合法,还要审查具体行政
行为是否适当。
只要公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的行政行
为违法或不当,就可以申请复议,复议机关就应当予以受理。
(三)合法权益标准
行政复议法规定,行政复议机关只受理侵犯公民、法人或其他组织合
法权益引发的行政争议,不受法律保护的其他权益被剥夺或限制,则不属
于行政复议范围。
之所以采取合法权益为特征,合法的剥夺或限制他人的
人身权或财产权利,不产生侵犯公民合法权益的问题。
与行政复议条例相
比,行政复议法将确定行政复议范围的标准从人身权、财产权扩展至合法
权益。
合法权益显然要比人身权、财产权更为宽泛,还包括劳动权、休息
权、受教育权等。
凡是公民所享有的法定权利,只要行政机关实施了违法
具体行政行为,而且这些行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益,
均可成为行政复议的对象,受侵犯的公民、法人或其他组织均可提起行政
复议。
二、行政复议范围
行政复议法明确列举行政复议受案范围包括下列几类具体行政行为:
(一)行政处罚案件
行政处罚案件是指对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没
收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证,暂扣或吊销执照、行政
拘留等行政处罚决定不服而提起的行政复议。
行政处罚法明确规定了行政
机关设定和实施行政处罚的权限、原则、程序适用等要求。
行政机关违法
或不当实施行政处罚,侵犯公民、法人或其他组织合法权益的,均属于行
政复议法规定的行政复议范围,受害人均可以依法申请行政复议,复议机
关应当受理。
(二)行政强制措施案件
行政强制措施案件是指对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣
押、冻结财产等行政强制措施决定不服而提起的行政复议。
行政强制措施
是行政机关为了预防、制止违法行为或危害社会状态,以及为了查明案件
事实或执行法律、法规及行政决定,根据需要对公民、法人或其他组织的
人身或财产采取强制性手段。
行政强制措施既有保全性的,也有制止性和
执行性的;
既有对人身的,也有对财产的,其特点在于采取强制手段直接
施加于公民、法人或其他组织的人身或财产,行政机关很容易违法或不当
使用。
因此,行政复议范围中将此单独列为一类案件。
(三)许可证管理案件
许可证管理案件是指对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、
资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服而提起的行政复议。
实践中存
在着各种各样、名目繁多的证书,构成行政许可的有以下特点:
第一,行
政许可是一种赋权行为,即获得许可批准的人取得了从事每项活动的权利
或资格;
第二,许可是一种法律禁止的解除,凡是要经行政机关许可批准
的,在法律上都是禁止一般人所从事的,行政机关的许可批准意味着该项
事项对获得批准的人来说是禁止的解除。
因此,许可的中止、撤销、变更
关系到被赋权人的合法权益,被赋权人对其不服的有权申请复议。
(四)行政确权案件
行政确权案件是指对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森
林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的决定
不服而提起的行政复议。
确权行为是行政机关对当事人之间就财产所有权
或使用权的归属发生的争议予以确认裁决的行为。
行政确权往往关系到公
民、法人或其他组织切身的利益,如果行政机关违法或不当行使确认裁决
权力,必然会给一方当事人造成极大的财产损失,因此,将确权裁决纳入
行政复议范围,有利于对公民、法人或其他组织的合法权益提供保护。
(五)侵犯法定经营自主权案件
侵犯法定经营自主权案件是指公民、法人或者其他组织认为行政机关
侵犯合法的经营自主权而提起的行政复议。
经营自主权是公民、法人及其
他经济组织依法享有的自主支配和使用其人力、物力和财力以及产销环节
中自主决定不受干涉的权利。
在我国,不同性质的经济组织享有经营自主
权的范围各不相同。
实践中,行政机关侵犯经营自主权的形式有多种,如
强行要求企业或经济组织上缴利润,强制变更企业名称、改变企业性质等。
各种企业经济组织认为行政机关侵犯其法定经营自主权范围内的权利,都
可以提起行政复议。
(六)农业承包合同案件
农业承包合同案件是指认为行政机关变更或废止农业承包合同,侵犯
其合法权益而提起的行政复议。
农业承包合同是以行政机关或集体经济组
织为发包方,农民为承包方,双方签订的有关农业生产方面的合同,双方
按照合同各自享有一定的权利和义务。
如果行政机关非经农民同意,随意
变更、废止或中止原承包合同,侵犯农民依法合同享有的合法权益,农民
有权依法申请行政复议。
此类案件是行政复议法新增的,其目的在于维护
农业承包合同的长期性、稳定性,保护承包方的合法权益。
(七)违法要求履行义务案件
违法要求履行义务案件是指行政机关违法集资、征收财物、摊派费用
或违法要求履行其他义务而提起的行政复议。
在很多情况下,行政机关的
管理是通过设定义务来实现的,但设定义务必须要有法律根据,没有法律
根据或违反法律规定设定义务,即属于违法要求履行义务。
要求履行义务表现形式有以下几种:
第一,在法律规定之外,行政机关自
行制定规范性文件或口头为相对人设定某种义务;
第二,行政机关超出法
律规定的种类、幅度和方式要求相对人履行义务;
第三,重复要求相对人
履行义务;
第四,违反法定程序要求相对人履行义务。
对于上述类似的违
法要求履行义务的行为,相对人均有权申请复议。
(八)行政许可案件
行政许可案件是指公民法人或其他组织认为符合法定条件,申请行政
机关颁发许可证、执照、资质证等证书,行政机关没有依法办理而提起的
行政复议。
在此类案件中,行政机关的行为表现有两种:
其一是不予答复,
其二是拒绝颁发,前者称之为默示的拒绝,后者称之为明示的拒绝。
其行
为后果是相对人不能从事所申请的活动。
针对这两类行为,相对人均有权
申请行政复议。
(九)不履行法定职责案件
不履行法定职责案件是指公民、法人或其他组织申请行政机关履行保
护人身权、财产权、受教育权的法定职责,行政机关没有依法履行而提起
的行政复议。
保护公民、法人或其他组织的人身权、财产权、受教育权是
行政机关的“法定职责”。
如果行政机关不履行其法定职责,对受害人提起
的投诉、举报等不予接受或拒不上交上级有关部门查办,则构成没有依法
履行其法定职责的行为。
对于这类案件需要注意的是法定职责,它是指法
律、法规规定的应当履行的职责和义务,而不是其他规范性文件规定的职
责,也不是相对人认为行政机关应当履行的义务。
不履行法定职责的行为
表现包括拒绝履行或不予答复。
(十)行政给付案件
行政给付案件是指公民申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或
最低生活保障费,行政机关没有依法发放而提起的行政复议。
在行政法上,
抚恤金等费用的发放属于行政给付行为,依法发放抚恤金等有关费用是行
政机关的法定职责,享受社会保障是公民的一项权利,因此,行政机关没
有依法发放抚恤金等构成对公民合法权益的侵害,公民有权提起行政复议。
(十一)行政机关其他具体行政行为侵权引发的争议。
行政复议法规定,公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行
政行为侵犯其合法权益的,有权申请行政复议。
这是一项概括性条款,在
立法技术上,这一条款意味着,所有其他未列举但符合这一条件的都可以
申请复议。
这里实际上包含着两条标准,一是可申请复议的必须是具体行
政行为;
二是合法权益即除上述10项以外的其他合法权益,相对人也有权
利申请行政复议。
三、行政复议的排除范围
行政复议的排除范围,即不在行政复议范围、复议机关不能受理的行
政争议。
对于这些事项,申请人不得提出复议申请。
行政复议的排除事项
有以下几种类型:
(一)不服行政处分及其他人事处理决定的
行政复议法规定,不服行政机关作出行政处分或者其他人事处理决定
的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。
行政处分是行政机关对其
工作人员作出的惩戒决定。
行政机关对其工作人员作出其他人事处理决定
包括录用、考核、奖励、职务升降、辞职、辞退、职务任免等决定。
对于
行政处分不服的,可以向行政监察机关申诉,对于人事处理决定不服的,
可以在接到处理决定后向原处理机关申请复核,或者向同级人民政府人事
部门申诉。
行政处分及人事处理决定,通常称为内部行为。
内部行为之所以排除
在行政复议范围之外,主要是因为内部行为涉及的是行政机关的内部事务,
对此,我国法律已规定有其他救济途径,如果纳入行政复议范围,则会出
现行政复议与人事、监察部门权职重叠、交叉现象,不易解决此类争议。
按照《中华人民共和国行政监察法》的规定,国家公务员和国家行政机关
任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的,可以向监察
机关提出申诉;
按照《国家公务员暂行条例》的规定,行政机关对工作人
员作出的有关任免、录用、考核、调动等人事处理决定,公务员或其他国
家工作人员可以向原级机关申请复核,或者向同级人民政府人事部门申诉,
还可以向设置在县以上人事部门的人事争议仲裁委员会或人事仲裁庭提起
仲裁申请。
因此,不再纳入行政复议的范围。
(二)不服行政机关对民事纠纷作出的调解和其他处理的
按照我国现行法律规定,某些行政机关享有处理民事纠纷的调解、处
理权利。
如环境保护法规定,任何个人或者单位造成环境污染危害的,有
责任排除危害,对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。
赔
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