自然资源确权 重难点问题分析及应对措施 专题论述Word下载.docx
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1.工作目标
按照《自然资源统一确权登记暂行办法》(以下简称《办法》)《自然资源统一确权登记工作方案》(以下简称《工作方案》)及《自然资源统一确权登记操作指南》(以下简称《指南》)等有关要求,以不动产登记为基础,充分利用第三次国土调查等现有成果,开展池州秋浦河等水流自然资源统一确权登记,具体时间要求见工作进度安排。
依据第三次国土调查、水利普查和水资源调查评价、自然资源专项调查等成果,以河流或湖泊管理范围为基础,结合堤防、水域岸线划定登记单元界线,收集整理国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定或者政策性文件,开展地籍调查。
通过确权登记,明确登记单元内水资源的类型、范围、面积、水量、水质等自然状况,所有权主体、所有权代表行使主体或者代理行使主体及权利内容等权属状况,并关联公共管制要求等信息,协助完成自然资源预登记工作。
并负责2022年12月31日前因自然资源相关情况发生变化进行变更等工作。
项目组织实施工作中,重点做到:
一是根据实际工作需要,建立分级负责、分工明确的确权登记工作机制。
二是与国土调查、不动产登记等工作相衔接。
三是明确登记簿上予以记载的三类主体。
四是细化自然资源登记单元划定规则。
五是明确自然资源确权制度。
2.工作任务
1.确定自然资源登记范围、预划登记单元。
依据《办法》《指南》等要求,充分利用第三次国土调查、水利普查和水资源调查评价等现有成果,遵循水流自然资源属性与特征,结合堤防和水域岸线,确定自然资源统一确权登记范围。
按照划定原则,预划分登记单元,并实地核实单元界线。
2.开展地籍调查、划清“四条边界”。
落实自然资源统一确权登记等制度要求,在所在地市县人民政府配合下,开展地籍调查,清晰界定自然生态空间范围内各类自然资源资产的所有权主体,划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权之间的边界,划清不同集体所有者的边界,划清不同类型自然资源之间的边界。
3.开展数据上图入库、协助完成登簿工作。
将调查成果数据录入自然资源确权登记信息系统,按照国家标准规范建设地籍调查(自然资源)数据库和自然资源确权登记数据库,制作成果图件;
协助完成自然资源登记通告、公告、审核、登簿工作。
(三)重难点问题分析及应对措施:
江河水域确权测绘,项目实施过程中由于种种历史和现实因素,成为了江河水域确权测绘和集体建设用地使用权确权登记颁证业务的“难中难”。
为此,结合登记工作实践,分析难点原因,提出相应对策,希望对此项工作带来便捷。
1.“两个一”表明自然资源确权登记的重要性
国家领导人在十九大报告中提出,当前人民生活的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
生态文明建设作为解决这一矛盾的途径之一,已经成为国家战略。
自然资源确权登记作为生态文明建设“四梁八柱”中的基础性制度至关重要,被定为生态文明建设第一项制度中的第一项内容。
2016年12月20日,国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局联合印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》的通知,宣布在全国12个地区开展自然资源确权登记试点。
试点的时间节点分为三个阶段:
2016年12月-2017年2月为准备阶段;
2017年3月-2018年2月为实施阶段;
2018年3月-2018年6月为评估验收阶段。
目前,自然资源确权登记工作试点正在福建、贵州等十二省市深入开展。
这项工作需要完成的任务、面临的困难、解决的对策以及实践的经验,需要理论界、相关部委和地方省市试点单位、技术单位等相关各方面群策群力、协同创新,这不但有助于高水平的完成自然资源确权登记试点工作,而且为自然资源产权管理和自然生态监管奠定坚实的基础。
现在实施阶段已经进入了倒计时,福建、贵州、湖南、湖北、江西、青海、黑龙江齐齐哈尔等试点主体任务进展较快,基本符合国家关于试点工作进度要求,福建、青海已经提前进入试点成果总结提炼阶段。
2.以“自然生态空间”破解“自然资源类型”迷障
试点单位反馈回来的主要问题与解决方法。
自然资源类型是开展自然资源确权登记试点工作的难点和关键。
此前发布的《试行办法》中把自然资源分为水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和探明储量的矿产资源七大类。
但在确权登记试点实践中,发现上述自然资源的分类方法的科学性有待进一步探讨,各种类型存在交叉和重叠,特别是山岭这种类型根本无法找到任何依据。
我们经过研究认为,解决这个难题可以分两步走:
第一,目前可以以刚刚修订公布的土地利用分类为基础,对自然资源进行相对科学的分类。
第二,以水流、森林、草原等某一种形态的自然资源为主体,通过生态空间的思路和概念来确定自然资源的类型。
3.利用生态功能区思路,化解登记单元划界难题
确定登记单元的空间范围,是自然资源确权登记的首要技术工作。
那么在试点工作中遇到的困难:
《自然资源统一确权登记试点方案》指出,“通过‘三个图层相叠加’的方式,即集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图相叠加,明确国有未利用土地的范围,结合国家相关规划和自然资源保护范围,确定需要实施统一确权登记的自然资源范围”。
我们研究认为,“三个图层相叠加”用于引导确定登记单元的空间格局;
对于登记单元的具体空间范围,《试行办法》给出的仅是一些指导性原则,对除国家公园、森林公园等自然保护地之外的登记单元划界,试点单位普遍感到无从下手。
按照《生态文明体制改革总体方案》,我们认为自然资源统一确权登记,是在确定各类自然生态空间基础上,对该国土空间范围内禀赋的自然资源进行确权登簿。
《试行办法》中提出的登记单元概念,不仅是确权登记的基本工作单元,更重要是为其赋予了生态空间的内涵。
然而,目前并没有权威部门统一提出确定各类自然资源生态空间范围的技术规范;
而实践中,各类生态空间的界定存在空间上的重叠,如按现行定义,湿地生态空间、滩涂生态空间、水流生态空间相互存在重叠,确定登记单元范围也会面临各种复杂性。
目前,要确保划定登记单元所发挥的生态功能完整,已成为各地试点工作的共识。
我们认为可以通过“三个图层相叠加”初步确定国有自然资源空间格局的基础上,以国有自然资源图斑所在生态功能区和体现生态功能定位的各类保护管理区域(如生态公益林、水环境功能区)的界线出发,初步圈定各登记单元的范围,再以自然边界、管理界线、权属界线等对该范围进行调整。
4.深化登记簿设计,突破生态文明支撑落地难点
自然资源登记簿记载项的设置应紧密围绕为健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等生态文明制度提供基础支撑;
《试行办法》所附的自然资源登记簿,安排“类型”、“类别”、“质量”、“面积”、“数量”五个项目予以登簿记载国有自然资源。
事实上,地、林、水、草、矿物权内涵以及保护管理差别较大;
不同区位的同一类型自然资源,在生态功能和开发利用价值上也不尽相同。
我们研究认为,《试行办法》所附的自然资源登记簿仅局限在登记单元一个层级,是难以对自然保护区、国家公园、水流、湿地等登记单元内的各类自然资源进行质量、数量的差别化记录的,也难以细化登记单元内各区域的差异化管制要求。
对自然资源登记簿的结构,我们认为应在登记单元层级下,分资源类型、生态功能类型、管制区域类型,设置多个下一级子层。
利用这些下一级子层,记载登记单元内资源的自然、生态、管制“事实”,而不是失去了细节信息的统计性数据项目;
并且,这些“事实”项目的选择,要体现资源的资产数量与质量、生态功能和质量等特征。
5.在有限的时间内对于地方的压力十分巨大。
首先,在缺乏对自然资源清晰定义的情况下,很难顺利开展确权工作。
部分试点地区为了按期完成试点任务,难免会采用回避或者简化问题的方式进行确权,这将严重影响后期工作的开展效果,也失去了试点工作的初衷;
其次,新的自然资源确权登记制度会触及原有的权力划分和产权归属,以及严格的生态红线划定是否会对地方经济产生不利影响等等问题,会使地方政府或多或少产生消极情绪,不利于确权登记的开展。
最后,试点原本就是发现问题,寻求答案,以形成具有充分实践基础的制度体系,试点既可以产生经验,也可以试出问题。
以国家基于多地试点形成的规范标准来衡量前期的试点,很可能出现或多或少的偏颇。
因此,对于试点阶段的登记,应定位为“预登记”,对于“预登记”发生的错误,在未来统一登记制度正式落地后,应明确登记机构可以进行更正。
采用“预登记”定位,可以缓解地方在试点阶段怕犯错的压力。
6.科学推进自然资源确权登记的建议
自然资源确权登记作为生态文明建设的基础支撑部分,任重道远。
如果基础打得不扎实,大厦将倾,也背离了国家开展自然资源确权登记的初衷。
那么如何做好这一基础性的工作,综合目前试点地区反馈的情况来看,有几点建议。
(1)增加中央财政支持
首先,自然资源确权登记是国家层面的一个重大决策,其所代表的社会效益远大于经济效益。
从这一层面来理解,势必会影响地方政府参与的积极性;
其次,我国幅员辽阔,地方经济发展不均衡。
而现实情况是,经济发达地区对于土地的利用和开发较为充分,可进行自然资源确权登记的区域比较分散且面积不大;
经济欠发达地区则相反,可进行自然资源确权登记的区域很多,未来的资金投入和发展空间也相对比较大。
在缺乏资金支持的情况下,很难保障自然资源确权登记的效果。
因此,建议增加中央财政支持,由地方提供配套支持。
(2)从长远计,自然资源管理权和监管权分置
十八届三中全会提出要建立自然资源产权管理和监管委员会,十九大再次明确了这一要求。
但是此前有关自然资源管理的机构散落于各个部委和单位,是剥离重组还是单独成立目前尚未明确。
。
因为涉及了机构稳定、人员配置、财政支持等多方面的考量,很难说短期内国家会采用哪种方式,因为其涉及了机构改革、人员配置等多方面的考量,国家将采用不同的改革方式,取决于不同的考量。
但是从长远计,自然资源管理权和监管权应该分置,成立两个相对独立的部门。
这是因为,前者作为自然资源产权的行使,应该按照产权行使的规律,遵循市场配置的原则来进行要求和设置机构。
而后者应该按照行政管理的规律,按照公共利益最大化、依法行政的原则来进行行政监管和设置机构。
7.技术难点与建议
(1)时间紧张
按文件要求,本项目全部工作于3个月底完成全部登记及数据库整合并导入xx江河水域确权测绘不动产登记系统,并经采购人验收通过,任务十分艰巨。
测绘工程测绘是一项极其复杂繁琐的技术,所谓“差之毫厘,失之千里”,在外业测绘和内业测绘的工作中,我们必须认真负责,大到整体的规划,小到每一处环节、测绘仪器的使用、与测量解构的差异。
解决方案:
利用无人机测绘,做好基础图,依托公司强大的内业力量,多快好省地完成此项工作。
(2)测区资料匮乏
根据规范及其招标要求,该项目测绘精度要求高,测区没有大比例尺地图和满足需要的控制网资料。
因此,工程前期要投入大量的时间、精力、经费来测绘基础资料,在工程组织、新技术的应用、人员素质、投入规模等方面,都面临挑战。
重点是做好基础资料的获取工作。
基础地图的获取和精度指标,几乎决定这个项目的精度指标,影像这个项目的进度和资料的完整性。
这是该项目的重点工作。
当然,党的领导、领导关怀、组织确定、公司全员努力、新技术的应用、资金到位、天气晴朗等等都是十分重要的要素。
(3)江河水域确权测绘宗地模糊产权界限
由于缺乏明晰的政策,本来需要国土、规划等多部门审批监管的江河水域确权测绘和农房建设和竣工验收工作力度欠缺,直接导致了共用宗地模糊产权界限的问题。
但在实际的不动产登记受理中,江河水域确权测绘是国有性质的用地,加上滩涂给人们的印象是不管之地,常常有人随意占用,同时滩涂在洪水之后常常变化,直接导致了登记环节中不动产权界址不明、界限不清,也容易造成登记错误。
对于这种情况,可以效仿商品房、安置房的登记模式,将所有不动产权利人记录于同一不动产登记簿和不动产权证书上,让登记结果更直观地呈现出来。
与此同时,建议上级部门出台相关政策,完善部门协调机制,引导村民按照审批程序进行建房,加强对江河水域确权测绘宅基地的验收力度,从一定程度上缓解这一问题。
引入数字化,用坐标说话,引导村民按照审批程序进行农田农房用地,加强对江河水域确权测绘宅基地的验收工作。
(4)权源依据缺失
由于历史久远,部分登记申请材料仅以无证件土地使用证明书作为权属来源依据,严重影响了登记信息的准确性,给宅基地使用权和农房所有权历史数据的登记确权带来了极大的困难。
此外,权利人不一致、登记范围不吻合、测量数据差异明显等原房、地分散登记的众多遗留问题,也给拆迁和批地建房工作带来阻碍。
从地籍管理来看,土地调查是基础,其中,权属调查和地籍调查是重点。
土地登记、统计是土地调查的后续工作,是巩固土地调查成果并保持其现势性的必要措施。
因此,在区域范围内开展大规模的权籍调查,以调查结果为基础,先调查再确权,可以切实保证不动产登记的精准性,规避廉政风险和诉讼风险。
开展大规模权籍调查,以调查结果为基础,先调查再确权,切实保证不动产登记的精准性。
此外,不动产权籍调查技术方案(试行)》在江河水域确权测绘宅基地、农房等构(建)筑物方面的内容尚不能紧密贴合测绘现状,还有待于进一步完善,并急需出台和落地有针对性的不动产统一测绘标准。
(5)对江河水域确权测绘不动产权籍调查工作的理解偏差
进行江河水域确权测绘不动产权籍调查的工作人员需要对宅基地、集体建设用地以及相关土地确权业务了解,熟悉工作流程、工作标准,具有一定的专业知识和技术水平。
由于本项目需要多方协作才能完成,在项目沟通与协调方面是本项目的重点难点,所以需要加大力度在沟通协调方面。
在项目的实施过程中还会遇到其他难点,我方会随时关注工程的实施状态,并识别项目的重点及难点工作技术,及时研究并解决出现的问题,保质保量的完成此次确权颁证工作。
(6)关键过程分析
江河水域确权测绘不动产权籍调查数据库是本项目的重点。
江河水域确权测绘不动产权籍调查数据库工作包括数据检查、数据编辑、数据入库、数据维护、成果输出等工作,每一项工作均需要专业的GIS工作人员进行处理,以确保建设的数据库成果符合国家要求规范。
1)充分利用已有权属资料,保持资料的延续性,并有效提高工作效率和成果质量。
2)在江河水域确权测绘不动产权籍调查工作前,有目的、有重点地进行培训,使确权工作人员熟悉国家和省市有关江河水域确权测绘不动产权籍调查的政策法规和技术规程,熟悉江河水域确权测绘不动产权籍调查的工作任务、基本原则及流程,统一作业要求及标准,规范江河水域确权测绘不动产权籍调查工作程序,掌握江河水域确权测绘不动产权籍调查工作技术要领,确保江河水域确权测绘不动产权籍调查工作质量。
3)在培训的基础上,各乡(镇)江河水域确权测绘宅基地和集体建设用地不动产登记确权工作同时开展,各项工作可交叉进行,从而降低成本、缩短工期、提高质量。
4)充分利用GPSRTK技术在图根控制测量及地块边界测绘中准确、快速定位的优越性,大幅度提高工作效率,有CORS系统服务覆盖的地区,申请CORS系统服务代替传统控制测量以便节省控制测量的经费。
5)组织专家编写作业细则,为顺利开展工作提供技术依据。
6)由于工程复杂,在质量控制过程中,应强调过程控制,设置工程监理机构,理清工序、明确监理内容、明晰监理职责,对项目进行全过程跟踪监理,以达控制质量和减少验收工作量的目的。
7)定期召开工作例会,对权属调查、测绘及数据库建设过程中存在的问题进行及时解决。
同时,在建库过程中,通过我单位研发的专业建库软件,可提高工作效率,短时间内建设完成符合国家标准要求的江河水域确权测绘宅基地和集体建设用地不动产登记确权登记数据库。
8.对现有数据的整合应用、缺失数据的补充方案
(1)充分收集已确权登记的宅基地和三调信息资料
已确权登记的三调信息和宅基地和集体建设用地宗地资料,到县自然资源规划局搜集已有宅基地和集体建设用地登记资料、登记台账和图件资料。
到乡镇自行保管的原集体土地登记发证档案资料。
分析资料的坐标系、测绘精度、精度的不均衡性、确实和谬误等。
根据以往经验,错误率还是不容乐观的。
(2)利用现有资料定位落宗和三调信息
在分析的基础上,技术服务单位利用已有登记资料和地籍调查成果,采用高分辨率正射影像图,编制地籍图,对三调信息和已登记宗地进,现场调查核对,定位落宗。
现状与登记信息吻合的农房直接定位落宗,房屋、土地现状变更或权利人状况变更的在台账中予以标注。
各乡镇、村组抽调专人全程参与。
(3)实地农房信息和三调信息补充
原三调信息和宗地地籍调查成果经核实完善后应当继续沿用,派测绘人员去实地,在各乡镇、村组抽调专人支持下,补充调查房屋信息,形成房地一体的地籍调查成果。
(4)必要时进行修补测
明显错误或遗留重要要素,上报业主,经业主批准后重新测绘,调查,按照新增的处理。
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