保障纳税人合法权益的实践与思考Word下载.docx

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力机关和社会团体监督等方面均做了具体规定，明确税务人员不得索贿、徇私舞弊、玩忽职守、不征或者少征应征税款；

不得滥用职权多征税款或者故意刁难纳税人、扣缴义务人的“两不得”规定，有效防止纳税人合法权益受到税务人员的侵犯，反映出纳税人的合法权益神圣不可侵犯是纳税人合法权益保护的核心思想。

2．《纳税人权利与义务公告》使维权工作更加具体化。

2009年国家税务总局发布1号公告，首次以规范性文件的形式系统阐述了纳税人在履行纳税义务过程中所享有的14项权利，一是知情权；

二是保密权；

三是税收监督权；

四是纳税申报方式选择权；

五是申请延期申报权；

六是申请延期缴纳税款权；

七是申请退还多缴税款权；

八是依法享受税收优惠权；

九是委托税务代理权；

十是陈述与申辩权；

十一是对未出示税务检查证和税务检查通知书的拒绝检查权；

十二是税收法律救济权；

十三是依法要求听证的权利；

十四是索取有关税收凭证的权利。

这14项内容实质是办理涉税事宜时保障纳税人权力的具体化，是纳税人合法权益链条中最重要的一部分，它首次把纳税人与权利进行了有机链接，促使纳税人从单纯的义务本位的“纳税意识”逐步向权利和义务并重的“纳税人意识”转变，从而发挥了保护纳税人合法权益，促进税法遵从度持续提高的作用。

（二）发达国家的基本经验和做法

20世纪80年代以来，全球性的税制改革运动几乎影响到每个国家，对纳税人权利的保护，特别是对个体纳税人权利的保护，已经越来越受到世界各个国家的重视。

1977年澳大利亚发布《纳税人宪章》；

1985年加拿大发布《纳税人权利宣言》；

1988年9月29日在美国华盛顿特区“外国出版俱乐部”正式成立一个非盈利的社团组织——世界纳税人协会，2000年更名为国际纳税人协会，协会注册于瑞典。

2009年底，该协会共有３４个国家的３９个成员组织，在布鲁塞尔、巴黎、斯德哥尔摩和华盛顿特区都设有办事处。

国际纳税人协会已经成为协调政府降低税负、减少浪费、维护全世界纳税人合法权益的统一战线。

由此可以看出，纳税人合法权益保护已经成为税收工作、特别是纳税服务工作的核心内容之一，同样也反映出世界各国在纳税人合法权益保护方面的理论探索和实践发展的成果。

它体现出三个方面的显著特点：

1．体现了公共服务的理念。

20世纪90年代中后期，为了克服官僚体制的缺陷，以英国为代表的西方各国开启“公共服务”

4

为主要内容的政府改革运动。

作为政府重要组成部分的税务机关来说，不但税收征收过程是服务，征收的最终目的也是为确保纳

税人正确履行纳税义务和保护纳税人各项权益。

新公共服务理论的运用不但确立了纳税人与政府平等的经济主体关系，而且还在

公共产品“供需”关系中确立了纳税人的主导地位，纳税人合法权益得到广泛、全面、有效地保护。

2．促进了税收遵从度的提高。

税收遵从是纳税人基于对国家

税法价值的认同或自身利益的权衡而表现出的主动服从税法的态度。

自20世纪80年代以来，随着纳税人权利受到广泛关注，发达国家纷纷制定纳税人权利宪章，重视和保护纳税人的合法权益，促进纳税人自觉遵从税法，降低纳税人所花费的货币成本、时间成本和心理成本等税收遵从成本，将各种税收不遵从分别转化为税收遵从，成为在公平和效率原则指导下实施税收管理的有效途径。

3．代表了以纳税人为中心的发展趋势。

国外以纳税人为中心

的服务理念转变走过了半个多世纪的历程，经历了从强制管理向

纳税服务的行政理念变迁过程。

正如西方学者对税收自愿遵从深入研究后发现，税务部门如果想实现提高纳税人自愿遵从的目标，

就应该摒弃传统的高压强制策略。

这一研究成果加上新公共管理运动的推动，直接促成了西方国家税务行政管理以服务纳税人为中心，不断提高税收遵从的工作模式。

现在无论是发达国家还是发展中国家，都已经或正在将纳税服务理念和机制引入税收征管，保护纳税人合法权益已成为世界各国税务部门的共识（三）构建现代税收发展的基本要求

2007年9月，国家税务总局专门召开全国纳税服务工作会议，明确提出把保护纳税人合法权益作为进一步优化纳税服务，不断提高纳税人税法遵从度的重要途径。

“始于纳税人需求、基于纳税人满意，终于纳税人遵从”是当前乃至今后一段时期实现纳税人自愿遵从税法，不断提高征收率的基本方法。

这是从纳税人角度出发，把保护和尊重纳税人合法权益作为税务机关的一项重要工作，贯彻到纳税服务的各个环节，这也是适应现代税收发展形式的必然做法。

其原由主要表现在三个方面：

1．建立和谐税收的需要。

和谐税收的主体是以人为本，以人为本是科学发展观的核心思想。

税务机关以纳税人为根本，服务纳税人、尊重纳税人就是要牢牢把握“服务科学发展、共建和谐税收”这一新时期税收工作的主题，从保护纳税人合法权益的角度出发，建立纳税人需求分析机制、纳税人各项诉求调节机制、纳税人合法权益受损的救济机制，努力做到法治公平、规范高效、文明和谐、勤政廉洁。

2.建立服务型税务机关的需要。

党的十七大提出，要加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，特别是完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。

税务机关是政府重要的经济管理部门，与经济社会生活联系紧密，直接面对广大纳税人，保护纳税人合法权益是税务机关义不容辞的责任，也是税务机关践行全心全意为人民服务宗旨的具体体现。

3．建立现代税收管理体制的需要。

现代税收体制高效率运行，

很大程度上需要纳税人的合作。

税收管理现代化，不仅仅只是税务机关要实现税收信息化的建设，更要提高广大纳税人的信息化程度，如金税工程、网络申报、财税库银联网等都需要纳税人的大力配合与支持，这样才能全面实现国家税务总局提出的“信息管税”，促进税收工作的健康有序发展。

二、宁夏在保障纳税人权益方面的现状与分析近年来，宁夏在探索保护纳税人权益的方法与途径上，做了一些尝试，取得了一定的成效。

（一）纳税人权益保障组织机构不断健全

2008年底，在国家税务总局机构改革中，新成立了纳税服务司纳税人权益保护处，专司纳税人权益保护的职能，宁夏也相应成立省、市、县三级纳税服务部门，明确由纳税服务部门承担保护纳税人权益的具体工作。

2009年7月，宁夏银川市国家税务局纳税人权益维护中心正式运行，这是宁夏首家为纳税人提供维权服务的专业场所。

主要负责受理并分转纳税人的涉税咨询、涉税纠纷、投诉举报以及法律救助,并向相关部门提出完善优化纳税服务工作的建议。

为方便纳税人维权，该中心还设置了意见箱、举报箱，向社会公布了维权电话、维权网址，并在全市设置了24个纳税人维权服务点，聘请了10名服务志愿者，及时掌握纳税人的诉求。

随着宁夏其他地区纳税人维权机构的设立，全区基本构建起12366纳税服务热线、12366税务直通车、纳税人维权中心“三驾马车”式的相互依托、相互支持的纳税人权益保障组织

体系。

二）纳税人权益保障工作的制度逐步完善

自2008年以来，全区税务系统从规范制度入手，不断简化

办税流程，先后制定了国地税联合办证、联合评定税、联合税务

稽查、联合注销户检查、集贸市场联合管理等8项管理办法；

以心工作章程、纳税人涉税咨询服务等3项规范性制度。

20103月，为进一步提升纳税人权益保护工作的效果，宁夏国、地税联合制定《关于进一步保护纳税人合法权益的意见》，省、市、县三级联合成立纳税人维权中心（协会），维权中心（协会）参与个体户评定税、税务听证等多项涉税事宜，发挥了西方司法审团”的作用，纳税人依法纳税的自觉性、自愿性得到提高，税收执法风险性明显降低。

三）纳税人权益保障的渠道得以畅通

一是加强办税服务厅规范化建设，大力推行办税公开。

按照

统一格局、统一设置、统一职责、统一标识、统一岗位的“五统一”建设要求，设立综合服务窗口，统一办理各类涉税事项，纳

税人办理涉税事宜在各个窗口间来回跑的问题得到彻底解决。

设立纳税辅导室和专职辅导员，强化辅导咨询功能，有针对性地开展税收政策辅导、办税流程辅导、软件操作辅导，提高纳税人自助办税能力，保障了纳税人的知情权，使纳税人真正做到明明白白地缴税。

二是建立纳税辅导常态化机制，专门答复纳税人热点难点问题。

各地通过多种渠道收集纳税人需求，将热点难点问题进行归纳整理后，有针对性地制定辅导计划，通过互联网站、办税服务厅、税务分局等办公地点向外公告，纳税人可以根据自身的需要，不受地域限制、不受管区限制，有选择地接受政策辅导，纳税人纳税申报的准确性不断增强。

2010年上半年，共举办各类性质的纳税辅导班194次，比去年下半年增加78次，参加人数达到2017人次。

三是推行多元化申报，方便纳税人办理涉税事宜。

宁夏国税以信息化为依托，在实现网上办税，网上认证、网上抄报税、财税库银联网划转税款等业务功能的基础上，逐步拓展推行了电子发票、网上行政审批等办税服务功能。

对定期定额纳税人实行简易申报、简并征期，提高了税务机关的办税效率，纳税人的权益得到普遍性保障。

四是全面落实“两个减负”，提供快捷便利的纳税服务。

通过优化办税流程，精简涉税资料，有效降低了纳税人的纳税时间成本。

自2007年以来，宁夏国税共取消表、证、单、书191种，废止各类审批43种。

就办理税务登记证件，实行“联合办证，一证双章”，为纳税人节省276万多元，从根本上减轻了纳税人的负担。

五是“宁夏税务12366直通车”，为纳税人快速高效维权。

在全区配备通过车辆配备专用设备，一方面以纳税人权益维护为核心，利用12366纳税服务品牌资源，为纳税人提供“听得见的电讯服务”；

另一方面，把最新的税收政策在第一时间，便捷无偿

地以“政策快递”的方式送到纳税人手中，提供“看得见的上门服务”。

当纳税人遇到办税困难和合法权益受到损害时，“12366

直通车”就会在纳税人最需要的时候，以最快的速度和方式出现，现场为纳税人解决投诉，给纳税人提供人性化服务，充分保障了纳税人合法权益。

（四）纳税人权益保障的监督机制基本确立维护纳税人合法权利的实践证明，确立税收执法监督机制不仅可以规范税收执法行为，提高税收执法水平，促进税务执法人员依法行政，同时还可以通过规范执法、公正执法大大降低执法不公、执法随意造成的对纳税人权益损害的几率，达到维护纳税人合法权益的目的。

为此，宁夏国税系统坚持公平公正公开、有错必究、过罚相当、教育与惩处相结合的原则，严格落实执法过错责任追究办法。

根据执法人员的过错行为和严重程度，对执法人员给予经济惩戒或行政处理，降低了税务人员在行政执法中的失误，有效维护了纳税人的合法权益。

连续4年统计数据显示，

严格执行执法过错责任追究制度，促使税务人员规范执法，减少执法随意性，纳税人的合法权益得到有效保护，执法过错责任追究逐年下降，如表所示：

项目

年份

执法过错总数（人

次）

同期比

基期比

发展趋势

2006年

1487

—

2007年

881

－40.75%

2008年

532

－39.61%

－64.22%

10

2009年

395

－25.75%

－73.44%

在规范税务人员执法行为的同时，宁夏国税系统积极开展税收执法风险防范工作，建立了以事前、事中监控为重点的执法风险管理机制，有效防范、控制和化解税收执法风险，提高税收征管质量和效率，先后制定出台了《预防税收执法风险管理实施办法（试行）》、《预防税收执法风险管理操作规程（试行）》。

将税收风险管理分为风险识别、风险评定、风险应对、风险监控四个环节，从而增强了税务人员的风险防范意识，保障了干部敢于执法、公正执法、安全执法，使税务人员充分认识到什么该做、什么不能做、各项执法的潜在风险在哪里？

通过这些监督机制的确立，使纳税人的合法权益得到有效的保障。

（五）纳税人自我维权的意识明显提升

随着我国市场经济的发展和民主法治的不断完善，纳税人对于自身存在价值和自身权利义务的认识正在理性回归。

通过税务机关多年的大力宣传，税务人员依法行政、公正执法的水平不断提高，纳税人主张自身权益、维护自身权益的愿望也在不断增强。

2009年，宁夏纳税人维权机构共处理纳税人权益保护事项4089件，其中：

政策涉税咨询类1605件；

其他涉税事项咨询类721次；

投诉举报纳税人类1046件；

投诉举报税务人员类73件；

意见建议类128件；

涉税求助救济类516件。

经过几年的探索和尝试，虽然取得了一些成果，但也暴露出在维权工作中还存在的一些问题。

（一）税收法律在保障纳税人合法权益方面存在缺陷

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一是我国缺乏如澳大利亚《纳税人宪章》那样的、较为完整的保障纳税人权益的高层次法典。

《纳税人宪章》明确地规定了纳税人的所有权利。

而我国法律只是就纳税人办理涉税事宜做出了具体化的规定，如缺少对政府使用税收的监督权、税收法律制定的参与权等。

二是程序法跟进不到位。

虽然《税收征管法》规定纳税人有诸多权益，但是许多权益保护缺乏法律程序上的规定。

目前除税务行政处罚对纳税人的陈述权、申辩权具有程序上的保证，其他环节纳税人的陈述权、申辩权均存在程序性缺失，纳税人无处说理的现象依然存在。

税收法律没有规定由于税务人员导致纳税人自身隐私和商业机密泄漏后的具体处罚措施，一旦发生此类事情由于纳税人处于弱势，再加上维权渠道不够顺畅，纳税人只好自认倒霉。

（二）税收征管的过度刚性在一定程度上侵犯了纳税人合法权益

近些年，税务机关尽管在简化办税流程方面采取了不少改革措施，但是“管理控制型”的痕迹仍然比较明显，出台很多强化税收管理的措施，这些措施的出台往往只是单纯的从税务部门的角度出发，大多考虑的是部门利益，未将保护纳税人权益的因素考虑在内，不能够站在纳税人的角度审视部门的制度是否损害了纳税人的利益，在加强税收征管的同时，也加大了纳税人履行税收义务的负担。

如商贸企业一般纳税人管理，纳税人除要负担购买计算机、打印机、金税器具以及后续维护费用等货币成本之外，

12还要承担6个月跟踪管理带来的资料报送、实地调查等时间成本，如果转入辅导期则要承担预缴税款、限制发票数量与限额管理等遵从成本。

这种税收管理幅度过宽、普遍强调管理刚性的做法，其实质是一种防范心理和不信任纳税人，就容易发生该加强管理的不用“猛药”，该优化服务的成为“一人得病，大家吃药”的现象，纳税人税收遵从下降的风险就会自然而然地加大。

（三）执法不规范性和随意性给纳税人维权工作带来较大风险目前受执法意识、执法环境、征管手段等因素影响，导致纳税人之间税收负担存在不够公平的问题。

从税收法律执行情况看，尽管《税收征管法》规定:

任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自做出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。

但在实际工作中，一些地方在“唯收入论”的支配下，“寅吃卯粮”，扰乱了税收秩序，纳税人减、免、退税的权益就难以全面保护。

从外部税收环境看，一些地方政府从局部利益出发，实行地方保护主义，违背市场积极的规律，导致税负不公，这是对纳税人权益的普遍性损害。

从执法人员的素质看，税务人员滥用权力、侵害纳税人权利的事件还在一定程度上存在。

有的税务人员工作方法和手段仍然粗放，执法过程中，以补代罚、以罚代刑；

在定额评定、税收行政处罚、减免退税审批等环节，行使自由裁量权弹性较大、宽严失度，造成了纳税人税收负担的人为不公。

（四）社会化的维权机制不够规范

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维护纳税人合法权益是一个系统工程，需要全社会的广泛参

与，从纳税人自身来说，虽然一些地方和行业建立了纳税人自己的维权组织，但作用发挥的不是很好，更多的地方根本没有这样的组织，纳税人自我维权基本处于一种自然状态。

从税务机关来看，税务机关承担着税收执法与权益保护的双重责任，在维权方面既当“裁判员”又当“运动员”，难以为纳税人公正公平的维权从中介机构来看，目前税务代理中介机构的服务质量良莠不齐，税务代理中介机构还未完全走上市场，还无力承担保障纳税人合法权益的重任。

（五）维护纳税人合法权益的意识不强

一是税收管理活动中普遍存在着重管理、轻维权的思想。

税

务机关和税务人员“官本位”的意识浓厚，往往凌驾于纳税人之上，对纳税人义务强调多，权利重视不够，与纳税人不能保持平等的法律关系，损害纳税人合法权益的现象时有发生。

二是全社会尚未形成保障纳税人合法权益的共识。

长期以来，

人们普遍认为涉税维权方面的事情都是税务部门或法律部门处理，忽视了政府部门、中介机构、新闻媒体和纳税人自身的作用，没有形成社会合力，影响了维权工作的进程和质量。

三是纳税人自我维权意识薄弱。

由于受中国传统文化等多种

因素的影响，加之缺乏法律常识，维护自身权益的意识不强

三、保障纳税人合法权益的几点思考

一）切实树立征纳双方法律地位平等的理念

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纳税人与税务机关之间的法律关系和地位是平等的。

纳税人不仅仅是依法纳税的义务主体，也是政府部门提供公共服务的对象。

税务机关要切实尊重纳税人的平等主体地位，在依法向纳税人行使征税权利的同时，注意保护纳税人各项合法权益，坚持税法面前人人平等，公平、公正、文明、规范执法，为纳税人提供良好的税收环境。

按照OECD提出对纳税遵从不同的纳税人采取不同措施的理论指导，遵照国家税务总局提出税收征管和纳税服务是税收管理的核心业务的新思路，把纳税人按照信用等级，划分为可能遵从、有可能不遵从和不遵从三种类型，针对不同类型实施不同的措施。

对于可能遵从型纳税人主要是提供优质的纳税服务，鼓励和充分调动纳税人自觉纳税；

对于有可能不遵从型纳税人，客观分析纳税人的纳税能力和遵从发展趋势，采取纳税服务和税收管理并举的措施，引导和激发纳税遵从，防范和制止逃税现象的发生；

对于不遵从型纳税人，这是税收管理的重点，通过严格执法、严厉打击迫使其不断提高纳税遵从。

（二）健全保障纳税人合法权益的法律机制依法治税是创造良好的纳税环境，进而更好地保护纳税人合法权益的前提条件。

依法治税是新时期税收工作的灵魂，是对纳税人最基本的服务。

只有做到了依法治税，才能营造良好的纳税环境，实现对纳税人合法权益的保护。

一是要规范立法。

加强税收行政立法建设，使以保护纳税人合法权益为重要内容的纳税服务的各类制度规范化、程序化和法制化，提高立法质量，提升税收法律法规级次，专门制定一部保

15护纳税人合法权益的法律，从而确保税务机关依法征税，纳税人依法纳税，政府依法用税。

实现纳税服务行为由职业道德和行政行为向法律行为的转变。

二是要规范执法。

既要重程序，又要重实体。

规范执法的重点是合理地限制税务人员的自由裁量权和严格杜绝人情税、关系税的发生。

三是要规范司法。

主要是要建立健全听证、行政复议和诉讼等制度，使之能与其他相关法律相衔接，使救助服务由行政性质向司法性质发展，从而保护纳税人救济权等权益的真正实现。

四是简化税制。

税制的繁简决定了税收征管制度，而征管制度的繁简决定了税务机关的办事效率和征纳成本，这些都直接涉及纳税人的利益。

简化的税制有利于建立和谐的征纳关系、良好的纳税环境和更好的保护纳税人的合法权益。

（三）确立有利于提高税法遵从的征管模式

现代税收的特点之一是中性税收。

在现有征管模式的前提下，要解决税收征管过度刚性使纳税人合法权益在一定程度上受损的问题，就要充分利用现代信息技术，进一步优化税收征管流程，减少不必要的审批事项，适当下放审批权限，使税收部门之间衔接更加顺畅，纳税人办理涉税事项更加便捷，不断降低税务机关的征税成本和纳税人的纳税成本，切实保护纳税人的合法权益。

如果要从根本上解决税收征管过度刚性使纳税人合法权益在一定程度上受损的问题。

最理想的办法是对“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化

16管理”的征管模式修改为：

“以服务与执法为核心，以信息化为手段，集中征收、分类管理、重点稽查，提高税法遵从度，提高征收率。

”原因主要以下五个方面：

一是重管理的痕迹较为明显；

在现有模式中，措施有三种，即“集中征收、重点稽查、强化管理”。

其中两种都是针对纳税人加大管理力度的措施，是一种“有罪推论”理念指导下的征管模式，从某种角度讲是对遵纪守法纳税人的歧视，侵害了这些纳税人的合法权益；

二是没有体现税务机关执法者的角色。

税务机关最重要的工作之一就是按照《税收征管法》执法，而现有征管模式的“重点稽查”，没有涵盖《税收征管法》规定的税务登记、纳税申报、账簿管理等所有的执法行为；

三是保护纳税人的合法权益表现的较为单一。

仅纳税人的合法权利有14种，现有征管模式的“申报纳税”只涵盖了纳税申报方式选择权、申请延期申报权、申请延期缴纳税款权和申请退还多缴税款权等4种；

四是不能完整地体现“信息管税”。

税收管理网络化不能代表税收管理信息化，现有征管模式“以计算机网络为依托”不能充分体现税收管理信息化的要求，忽略人的能动性。

五是现代税收新理念和新形势要求对现有征管模式进行重新确立。

因为根据国际财政文献局的研究显示，纳税人更乐于接受税务部门积极的、提供帮助型的行政方式。

（四）从保障纳税人合法权益的角度出发规范执法与监督公平公正执法不仅是对违法经营者的打击，也是对守法经营者最好的权益保护，是市场经济公平竞争环境的体现。

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一是建立内部的工作规范。