EPC模式下的工程造价控制Word格式.docx
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(一)合理确定招标控制价
EPC模式与传统施工承包模式的招标的本质区别在于是否采用工程量清单招标。
传统施工承包模式下,发包人应当完成施工图设计,依据施工图及定额、信息价等规定编制工程量清单,最终确定招标控制价,该价格能够真实反映工程的建造成本。
其中,政府投资项目,还应当履行财政投资评审程序,以评审后的金额作为招标控制价。
EPC模式下,工程总承包项目的发包时点通常为可行性研究报告完成或方案设计完成或初步设计完成后,招标前是没有施工图纸的,因而发包人常常并不具备编制完整、准确的工程量清单的充分条件,如何确定招标控制价是一个技术问题,也更加考验发包人或咨询单位的项目管理经验。
实践中,招标控制价的确定主要有以下几种方式:
1.依据可研数据进行招标
(1)相关规定
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号)第七条规定,“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。
采用工程总承包方式的企业投资项目,应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。
”
(2)可研数据的使用
企业投资项目在核准或者备案后即可进行工程总承包项目发包,在此阶段,项目仅完成了《可行性研究报告》的编制工作
,发包人只能以可研报告的数据进行招标。
可研报告中的项目总投资往往包含工程建设费用(建筑安装费、设备购置费)、工程建设其他费(勘察设计费、土地费用、研究试验费、工程保险费等)、预备费等各种费用,在采用可研数据进行招标时,一定要进行区分,在以上数据的基础上,根据拟交由承包人实施的范围,合理确定招标控制价,而不是直接将可研所确定的项目总投资做为招标控制价。
2.依据初步设计概算进行招标
《公路工程设计施工总承包管理办法》(交通运输部令
2015年第10号)第五条
“公路工程总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行。
”
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号)第七条规定,“采用工程总承包方式的政府投资项目,原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包;
《运输机场专业工程总承包管理办法(试行)》(民航规〔2021〕2号)第六条规定,“工程总承包项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包;
(2)初步设计数据的使用
依据前述文件的规定,政府投资项目,必须在初设完成以后才能开始招标。
同时,也可以推论出非政府投资项目,既可以在项目核准或备案后发包,也可以在初步设计完成后进行发包。
初步设计文件相较于可研报告,其数据的准确性进一步提高,但与施工图设计相比还是有一定差距。
但EPC模式下,施工图设计需要由承包人来完成,发包人也只能做到初步设计,在此基础上开展工程发包工作。
另外,在确定招标控制价时,应当提前考虑到项目实施过程中可能发生的变更以及发包人承担的风险。
如直接使用初步设计数据作为招标控制价,可能会发生超概问题。
因此,建议在概算的基础上适当下浮后作为招标控制价。
3.工程下浮率招标
部分管理较为粗放的项目,直接将工程下浮率作为报价指标,而没有工程投资的限额。
这是一种非常不规范的操作方式。
这类项目往往在招标文件中明确,承包人需按照经发包人认可的施工图编制工程量清单,在工程量清单的基础上下浮。
这种方式招标简单,可快速推进招投标工作,有利于项目迅速启动。
但该种模式也存在较多弊端,施工过程中会有大量的认质认价工作,价格纠纷较多,成本控制难度大。
拟采用该种方式招标的,首先应当控制工程总额,然后实行限额设计,在此基础上再进行工程下浮。
这样的方式才相对合理,否则,项目很容易出现偏差。
(二)明确发包人要求
在EPC模式下,若总承包合同内容与发包人的实际需求不相符或建设内容不明确,将会增加工程变更概率。
当发包人在项目实施过程中提出过多的要求,就会导致工程变更,进而增加工程成本,甚至导致工程造价大幅度超出造价管控目标,引起投资额的失控,致使工程造价结算风险增大。
因此,发包人在项目前期应做好项目需求论证,在招标阶段要明确和细化发包人要求。
发包人要求的编写是招标文件的重要组成部分,EPC模式招标的条件本身就相对模糊,没有详细的施工图纸,给了承包人更多的发挥空间。
但发包人需要购买的是一个满足功能需求的工程,因此,发包人对工程的要求应当尽可能体现出来,对工程的技术标准、功能要求、工程规模、时间要求、检验、试验、试运行等内容进行详细描述。
发包人要求也是承包人对工程分析的主要依据,分析工程的造价、工期、利润率等指标,并最终决定是否参与投标及投标价格。
较传统承包模式而言,发包人需在这个阶段投入更多的精力,尽可能细化要求,必要时可引入专业咨询单位对项目进行全面规划,这也是EPC总承包模式顺利实施的首要条件。
实践中,大部分发包人并不重视发包人要求的编写,也不具备编写发包人要求的能力,很多招标代理机构也不具备编写能力,导致该部分本应得到重视的内容却被忽视。
发包人要求不明确,在后期项目实施过程中,因项目边界条件不清晰,极易产生推诿扯皮的现象。
三、工程实施阶段
(一)施工图限额设计
施工图纸既是发包人对工程要求的具体体现,也是承包人收取工程款的主要依据,是控制造价的关键环节。
EPC模式下,通常会采用限额设计,如果超出发包人的限额,则超出部分由承包人承担;
如果设计节约,发承包双方可以约定节约部分的处理方式或奖励措施。
总承包商同时作为设计单位和施工单位,在进行施工图设计时应当充分考虑发包人的要求,确保施工图纸满足发包人需求及技术要求。
同时,承包人应当充分发挥工程总承包的优势,将设计与施工有机结合起来,在施工图纸确认环节,发承包双方应当充分沟通,及早对图纸进行完善,最大限度减少设计文件错、漏、缺,提高设计质量,形成一份满足招标文件以及发包人要求的施工图纸,为项目的施工打下良好的基础。
(二)合理使用工程量清单
在传统施工承包模式下,政府投资项目或国有资金投资项目,必须采用工程量清单计价,但工程总承包模式下并未做强制要求。
笔者认为,工程量清单的编制是控制造价的有效手段。
依据批复的施工图编制工程量清单,工程预算价格一目了然,是否超过招标控制价也更加直观,也更利于造价控制。
1.采用工程量清单管理。
如采用工程量清单管理的,应当在招标文件及工程总承包合同中予以明确,并对工程量清单的编制规则进行详细说明。
无论是由发包人编制工程量清单,还是由承包人编制工程量清单,都应当经过双方的确认,并作为计量支付的依据。
工程量清单的编制通常会发生超过中标金额或不足中标金额的情形,将中标金额完全用足的可能性是不大的。
因此,对于上述问题,应当明确原则,并给予合理的解决机制。
原则上,对于清单编制完成后,超出中标价的部分由承包人自行承担。
如未达到中标价,该如何处理,实践中,一般会采取如下措施:
一是据实结算。
笔者认为,据实结算是一种较差的措施,这也与EPC的基本精神相违背。
建设工程是一系列复杂的行为交织在一起的活动,设计、采购与施工等行为相互之间存在直接的利益关系。
如果采取据实结算,从承包人的角度来讲,设计内容越多,工程量也就越多,承包人赚取的施工利润就越大。
因此,就会导致承包人拼凑设计,造成投资浪费,无论从设计上,还是施工上均不能达到良好的效果。
二是给予奖励。
给予承包人奖励是一项相对合理的措施。
节约投资时,发包人最终花费减少了,如果节约的费用由发包人独享,则会导致承包人失去积极性。
但如果将节约的费用作为奖励予以调动,让承包人在减少工程量的同时还能得到以中标价计算的施工利润,而发包人也节约了投资成本,实现双方共赢。
三是包死价。
该种措施更有利于承包人,可能让承包人获取巨额利润,对发包人不公平。
尤其是国有资金投资的项目,在面临审计时,往往难以解释其合理性,存在较大的决策风险。
2.不采用工程量清单管理。
不采用工程量清单管理的,通常是采用包死价的方式。
如果工程不发生变更,无论承包人设计的施工图工程费用是增加还是减少,只要满足要求,即按照中标价格进行结算。
在计量支付过程中,通常会按照形象进度进行支付,不能准确反映已完工程量与工程款相等。
另外,在发生变更时,工程变更计价规则不清晰,因变更所增加或减少的费用如何计算往往容易产生争议。
如执行过程中发生合同终止,对工程价款的结算是十分不利的。
(三)计量支付进度控制
工程建设是一个漫长的过程,工程款的支付,既要保证工程资金不断流,又要保证不超付,需要将工程计量与支付进行有机结合。
发包人应当坚持“施工承包合同为依据,客观公正为基础,工程质量为保证”的原则,进行工程量、价核实和进度款拨付。
首先,需要了解项目整体状况,掌握工程的建设内容、计量方法,对照施工图纸及工程量清单,明确工程控制总量。
其次,要经常深入施工现场,监督监理单位、造价咨询单位履职,了解和掌握工程进度、质量情况,做好月度工程量和阶段工程量的计量审核与分析工作;
准确的核定每期工程完成的形象进度,作为工程进度款拨付、竣工结算中人工、材料、机械费用价差调整的依据。
最后,根据合同要求以及工程实际进度,做好进度款拨付工作。
工作进度款应按合同约定拨付,既不能因少付迟付影响工程进度,也不能超付,造成建设单位损失。
(四)变更的合理控制
1.变更的定义
EPC模式下的变更要区别于传统施工承包模式下的设计变更。
传统施工模式下的设计变更,仅指施工图批复后,对施工图作出的变更。
笔者将此处的“变更”做一个广义的理解,只要与招标文件、投标文件、EPC合同相较发生变化,都视为变更,包括在施工设计阶段发包人提出的要求或承包人作出改变,施工图确定后发包人或承包人提出的设计变更等,都视为变更。
EPC模式下的变更是贯穿于工程实施全过程的,是随时都可能发生的。
2.变更的原则
无论是发包人还是承包人提出变更,一般应遵守“谁提出谁承担,谁导致谁承担”的原则。
首先,EPC模式下,设计工作由承包人负责,如果因设计遗漏、设计缺陷等承包人原因导致的设计变更,由承包人承担由此增加的费用;
其次,在工程实施过程中,任何一方提出新的意见,应当承担由此产生的费用,避免发承包双方在施工过程中随意变更。
EPC模式下,建议发包人对招标文件中的发包人要求尽可能的完善,如有需求尽量在招标时提出,工程实施过程中提出变更,一般情况下都会增加费用,且因变更导致的费用变化也不好计算。
尤其是政府投资项目,对于变更的合理性、必要性、费用等标准要求很高。
如果承包人提出要求,同样也需要说明变更的合理性、必要性及费用变化等问题。
3.变更程序
住建部发布的《建设项目工程总承包合同(示范文本)》(GF-2020-0216)对变更的程序作出了原则性规定,虽然该合同文本非强制使用,但在变更程序的操作上具有一定的借鉴意义。
在实践中,发包人可以结合实际情况对该部分内容进行补充、完善,使变更程序更加合理、具有可操作性。
由于设计图纸不可能完美无缺,现场情况也是千变万化,设计变更是不可避免的。
总承包单位通过严格设计变更审批程序,加强对设计变更工程量及内容的审核监督,改变过去先施工后结算的程序,由造价工程师先确认变更价格后再施工,这样才能在施工过程中对合同价的变化做到心中有数。
在施工过程中,造价工程师应深入现场,对照图纸察看施工情况,及时掌握施工动态,不断调整控制目标,为最终的工程总结算提供依据,做好必要的准备工作。
首先,变更权应当由发包人控制,是否变更由发包人最终决定,未经发包人同意,承包人不得擅自对工程的任何部分进行变更。
其次,变更应当充分论证其合理性、必要性、费用的变化、工期影响等,经发包人最终确定后,再行变更。
再次,变更应当按照合同约定执行变更程序,保留变更资料作为双方最终结算的依据。
四、联合体情形
EPC模式的本质,是让设计与施工有机结合,充分发挥协同效应。
然而,同时具有设计和施工资质的总承包商还是少数,大多还是以联合体的方式承担工程总承包项目。
实践中,很多总承包联合体是为了拿到业绩临时拼凑起来的。
在工程实施过程中,联合体各方依旧按照传统的设计、施工平行发包的思维实施项目,各方也只关注自己的工作任务,而不能充分发挥协同效应,使得工程总承包的优势大打折扣。
在实践中,建议从合同条件将设计、施工单位进行捆绑,让其真正成为利益共同体,可以采取以下措施:
1.强调联合体的连带责任,联合体成员任何一方违约,其他成员均应承担连带责任。
联合体对于发包人承担连带责任是基于法定的责任,法律明确规定了联合体成员不仅要对自己承担的工作范围负责,还要对整个联合体的合同履行承担连带责任。
即使按照联合体协议一方仅承担工程设计任务,也仅具有对内的效力,不具有对抗发包人的效力,对于发包人而言联合体依然是一个整体。
2.由施工单位委派项目负责人,与设计负责人、施工负责人建立工作团队,定期沟通工作进展。
由于施工单位需参与项目全过程,且承担了总承包的大部分工作,由其委派负责人具有一定的积极性,能够充分发挥管理、协调作用。
同时,施工负责人能够将在施工过程中可能遇到的问题及时反映出来,在设计阶段尽可能解决,减少后期的变更,使工程建设更加顺利。
3.要求联合体成员按照各自承担的任务提交充足的履约保证金,联合体成员违约的,发包人可直接提取履约保证金,以此督促承包人履约。
4.要求施工单位作为联合体牵头人,并将工程进度款支付给施工单位。
由施工单位分配工程款项,施工单位掌握“财政大权”后,其他联合体成员才能“听话”,才能更好的配合施工单位开展各项工作。
五、结语
EPC模式下的工程造价控制是贯穿于工程管理全过程的,造价的控制既决定了发包人的最终花费,也决定了承包人的实际利润。
无论是发包人还是承包人,均应当重视工程造价、重视工程管理,遵守合同、履行合同。
EPC项目的造价控制工作是一项较为复杂的工程,集成了项目实施各个过程的控制问题,发包人需要应用整体思路进行分析,在工程质量和施工工期的目标约束下,尽力将实际资金投入控制在计划投资内。
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