从以农补工0 到以工补农 0.docx
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中共党史研究2009年第9期
从“以农补工”到“以工补农”
新中国城乡二元体制述论
吉、J、
高、
辛逸
。
商要]本文从中国共产党处理城乡关系政策的角度研讨新中国60年城乡关系的变迁,认为城乡政策先后经历了确立并强化城乡二元体制的“以农补工”,到开始破解城乡二元体制的“以工补农”两个主要阶段。
新中国城乡关系的演进既符合世界其他同类国家经济社会演变的规律,也是新中国社会经济发展的要求使然。
俟键词]新中国;城乡二元体制;城乡二元结构;以农补工;以工补农
(中图分类号JD232 改:
献标识码JA (文章编号 J1003-3815(2009)-09-0015-10
FmnSubsid加tionofIndustrybyAgriculturetoSubsilizationofAgriculturebyIndustry.
OntheDualSystonofTownsandCountryinNewChina
XiiYi&GaoJie
AbstractThisartrlediscussestheevoLtionofu出arrruralrelatimshipsoverthesixtyyearssncethefound郎
ofN研Chinaiithelightofh叩theCPChashand.edtherelatonsh叩sbetweenthe压nsandthecoun盯si:
leand
be比vesthattheParty'spolicyinthisregan.lhasexperencedthewomainstagessubsi:
lizatimofindushybyagrrulturethatestablishedandreinfo兀edthedualsyst郖of压nsandcountryandsubsi:
lizatimofagricultureby叫ushythatbreaksthissystem.TheevoLtimofu出an-ruralrehtonshipiiNe,vChinaconfornstothesoc订eccrnCITIrevoLtonaiylawsinsinilircountresoftheworldandi,aproductofthed@andofsocialandeconCITIicdevelopmentnN创China
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2009年第9期
中国的城乡二元结构,是指近代以来逐渐形成的城乡隔绝且各自演进的一种经济社会结构;而城乡二元体制则是新中国成立之后,为了工业化的优先发展,人为地固化乃至强化城乡隔绝的一系列政策和制度安排。
中国的城乡二元结构并非缘起千新中国成立之后,而是伴随着工业文明的兴起逐步形成的,是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特征的农村经济同时并存,且城乡彼此隔绝、各自演进的一种经济结构与状态;城乡二元体制则是计划经济时代的产物,是指为优先发展重工业,固化乃至强化城乡隔绝的一系列制度安排,更强调人为的政策和制度性因素对
城乡二元结构的强化作用。
就新中国而言,在其工业化的起步阶段,国家通过“以农补工”的政策与制度安排逐步控制乡村的各种资源,以保障工业化所需的原料与资金,由此确立和巩固了中国的城乡二元体制。
本文强调,中国共产党执政后的城乡关系政策,经历了从新中国成立初期的“以农补工”到新世纪以来开始破解城乡二元体制的“以工补农”两个主要阶段;无论是“以农补工”还是“以工补农"'均是中国共产党在历史、经济、社会等各种因素综合制约下的理性选择,与世界其他同类国家经济社会演变有相同规律,也反映了新中国社会经济发展之要求。
20世纪80年代开始,学术界就有人研究中国的城乡二元结构和城乡二元体制!
。
厉以宁明确区分了二者的关系,指出城乡二元结构自古就有,而“城乡二元体制是20世纪50年代后期起才建立的……由千计划经济体制的确立,户籍分为城市户籍和农村户籍,城乡二元体制形成了,城乡也就被割裂开来了";"城乡二元体制的建立对计划经济的存在和延续起着重要作用"0。
陆益龙也认为,几乎所有经济体在现代化过程中都可能出现城乡二元结构,而“城乡二元体制则是因为制度安排,或者说是人为因素导致的城市与乡村社会经济的不平等、不均衡发展格局"))。
佟明忠把城乡二元体制定义为“由人为独创的一套带有中国特色的社会体制”;这一体制主要由统购统销、农业集体化、户籍制度以及劳动就业制度等构成,并经过30年的发展逐渐完善强化起来¼。
郑有贵认为,工业化初期,中国在产业体系、要素配置和国民收入分配三个方面制定了偏向城市和工业的政策,”形成了以农村为工业化提供积累为内核的城乡关系”;进入新世纪以来,国家又提出统筹城乡发展的战略和“多予少取放活”的方针,对城乡关系政策进行调整,中国开始进入工业反哺农业、城市支持乡村的新阶段½。
完世伟把新中国城乡关系的变迁分为5个阶段,认为新中国前30年农村剩余劳动力向城市转移较为缓慢,同时农村为工业化和城市建设提供了部分资金,这一时期的工农业矛盾比较尖锐;改革开放以来,城乡关系得到明显改善,虽然在
1986年至2003年出现过发展不很协调的状况,但随着始于2004年中央连续5个有关”三农”“一号文件”的发布和次年底农业税的取消,中国的城乡关系步入了以工补农、以城带乡、城乡协调发展的新时代¾。
上述研究从不同角度研讨了新中国60年城乡关系的变迁,得出了大体
一致的结论,其对笔者的启发不言而喻。
本文
将从执政党处理城乡关系的政策和制度安排的角度,研讨新中国60年城乡关系的变迁;试图从这一新的视角,重新审读新中国的城乡政策,以期总结其中的经验教训,希望对破解“三农”难题有些许裨益。
新中国成立之初,为实现工业化,中央制定了以统购统销为核心,以农业集体化和户籍制度等为制度保障的“以农补工”政策。
这三项制度形成了一个相互支撑和补充的比较完备的刚性制度体系,共同确保了农业对工业、乡村对城市的长期、巨大数晕的攫取,而且是制度化的近乎无偿的“以农补工”。
新中国的城乡二元体制在20世纪50年代中后期逐步形成,并在近半个世纪中不断得到强化和完善。
新中国伊始,由千大规模工业化建设和城
市化的急遽扩张,再加上粮商和农民惜售粮食,造成粮食供需矛盾日益紧张,直接威胁工业化建设的进程。
于是,1953年11月19日,政务院通过《中央人民政府政务院关千实行粮食的计划收购和计划供应的命令》(以下简称(铣购统销命令》),规定“生产粮食的农民应按国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家”。
6国家通过具有法
' 刘纯彬较早提出了“城乡二元社会结构”的概念,认为"中国二元结构的本质特征,不是一般发展中国家通常具有的那种二元经济结构的特征,或者仅仅是更典型一些。
中国二元结构的要害是在形成二元经济结构的同时,形成了举世无双的二元社会结构,在运行中这两种结构越来越紧密地凝结为一体”;中国的二元社会结构由户籍制度、住宅制度、粮食供给制度等11种具体制度构成。
刘纯彬:
走出二元 根本改变我国不合理城乡关系的唯一途径,
《农业经济问题》1988年第4期。
郭书田与刘纯彬合著的《失衡的中国》(河北人民出版社,1990年)对包括户籍制度在内的14项具体制度所构成的二元社会结构又进行了更为详尽的实证性研究。
° 厉以宁.《论城乡二元体制改革》,《北京大学学报》
(哲学社会科学版)2008年第2期。
))陆益龙《城乡体制改革:
下一个改革目标体制改革30年经验总结》,《甘肃社会科学》2008年第5期。
¾ 佟明忠:
《论我国的城乡二元体制与城乡一体化道路》,《社会科学》1989年第6期。
% 郑有贵:
《中国城乡经济的分割与一体化改革》,
《中国经济史研究》2008年第4期。
% 完世伟 《当代中国城乡关系的历史考察及思考》,
《贵州师范大学学报》(社会科学版)2008年第4期。
6《建国以来重要文献选编》第4册,中央文献出版社,1993年,第561页。
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中共党史研究
律意义的统购统销,强制征购农副产品,实现了最大限度地汲取农业剩余。
首先,国家统购、派购的农副产品几乎无所不包。
1953年和1954年,中共中央先后部署了粮、棉、油等主要农产品的统购统销1。
1961年,中央把农副产品划分为三类物资:
第一类是统购产品,包括粮食、棉花和食油;第二类是合同派购产品,有烤烟、麻类、甘庶、茶叶、生猪、牛、羊、蛋类和蔬菜水果等20余种;第一、二类之外的农副产品属千第三类。
其中第一、二类产品必须按照国家下达的品种和数量出售给国家°。
到70年代末,国家收购的农产品种类已高达230余种。
))其次,从征购数晕上看,农民须将绝大部分剩余农产品上缴国家。
1955年(之村粮食统购统销暂行办法》明确规定:
“国家向余粮户统购粮食,一般应占其余粮数量的百分之八十至百分之九十";"在一省、自治区或数省发生严重灾害,影响国家粮食收销计划不能平衡时,国务院可指定丰收的省、自治区酌量增购”¼°下表显示,在实行统购统销的30多年间,粮食的收购量占粮食总产的20010至3070' 有个别年
为保证完成征购任务,中央督促各合作社:
“收获的粮食,首先要扣除应该交纳的公粮和应该出售的统购粮,留下来年生产所需要的种子和饲料,剩下来的粮食再分给社员”。
¾显然,在实现农业集体化之后,农业生产的首要任务是完成国家的征购任务。
再次,从收购价格上看,国家制定的农产品收购价格始终明显低千其收购产品的成本,而国家销售给农村的工业品价格却又大大高千工业产品的价值。
1977年中国农产品价格低千其价值至少34%,而工业品价格高千其价值至少19.&o。
据此,是年农民交售农产品少得、购进农业生产资料和生活消费品多付三项共计335亿元,相当千当年国家财政收入的1/3。
L在这样的价格体制中,农业剩余通过工农业产品价格上的"剪刀差”转向工业部门,成为“以农补工“最主要的途径。
A
1952年至1990年,中国工业化利用各种方式从农业中取得的剩余总量高达11594亿元,其在国民收入积累额中所占的比重,在工业化起步阶段达到4070以上。
A
为了统购统销制度的顺利实施,国家采取
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2009年第9期
份甚至超过1/ 棉、油的收购量居然占其总产
的8侃至9彶。
对千直到1983年还处千绝对贫困的广大农民来说½,统购统销垄断了所有剩余农产品,而且国家统购农产品的数量之大,持续时间之长,制度设计之完备和强制,在近代以来工业化国家中恐难有望其项背者。
1953年至1985年粮、棉、油收购量 单位:
万吨
年份
粮食
棉花
油料
收购
董
收购量
占产量%
收购
量
收购量
占产董%
收购
量
收购量
占产量%
1953
4746
28.4
101.2
86.1
1165
808
1960
5105
35.6
96.2
90.5
77.6
849
1965
4868
芒;
'J)21
96.3
1059
664
1970
5443
22.7
初4.2
89.7
895
554
1975
6086
21.4
221
928
999
531
1980
7299
22.8
无8.1
99
1953
711
1985
11564
30.5
359.2
86.6
3958
684
资料来源中华人民共和国农业部计划司.《中国农村经济统计大全(1949-1986)〉〉农业出版社,1989年,第410~415页。
1 对粮、棉、油统购统销的文件分别是《中共中央关千实行粮食的计划收购与计划供应的决议》(1953年
10月16日);《中共中央关千在全国实行计划收购油米l的决定》(1953年11月15日);《政务院关于实行棉花计划收购的命令》(1954年9月9日)。
。
《建国以来重要文献选编》第14册,中央文献出版社,1997年,第68.73页。
)) 李激:
《农业剩余与工业化资本积累》,云南人民
出版社,1993年,第286页。
¾《建国以来重要文献选编》第7册,中央文献出版社,1993年,第127、130页。
½ 根据联合国的标准,恩格尔系数在059以上是绝对贫困 直到1983年中国农民的恩格尔系数一直高千
059,最高达06859。
参见中华人民共和国农业部政策法规司、中华人民共和国国家统计局农业司
《中国农村40年》(中原农民出版社,1989年)第
594页。
¾《建国以来重要文献选编》第9册,中央文献出版社,1994年,第419页。
I, 李炳坤:
《工农业产品价格剪刀差问题》,农业出版
社,1981年,第49-50页。
A 工业化资本积累汲取农业剩余还有储蓄和税收两种方式,然数量最巨者,乃"剪刀差”也。
参见李激
《农业剩余与工业化资本积累》第314页。
A 李激《农业剩余与工业化资本积累》,第310页。
行政命令的方式使粮食市场由国家统一管控,逐渐阻断了粮食等主要农产品在城乡之间的自由贸易,以保证农业剩余无可选择地向工业部门转移。
《统购统销命令》规定:
“一切有关粮食经营和粮食加工的国营、地方国营、公私合营、合作社经营的粮店和工厂,统一归当地粮食部门领导";"所有私营粮商一律不许私自经
编排到农业合作社中,直接接受国家的统一指挥。
离开了半行政化的农业合作社,统购统销在乡村社会的实行是难以想象的。
如果说统购统销中的“统购”是依靠农业
合作社和后来的生产队才得以顺利实施的话;那么对城镇居民低价限量供应粮食的“统销",则需要借助户籍制度来明确和固定计划供应的
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中共党史研究
营粮食,,,
。
1957年,国务院又进一步明确:
对象。
对城镇的粮食计划供应,最初是凭证供
“凡属国家规定计划收购的农产品,如粮食、油料、棉花一律不开放自由市场,全部由国家计划收购。
国家计划收购任务完成以后,农民自己留用的部分,如果要出卖的时候,不准在市场上出售,必须卖给国家的收购商店"0。
统购统销制度几乎完全切断了农产品在私商、农民和城镇居民之间自由流通的渠道,将农产品及其剩余全部纳入国家计划经济体系中,为工业化提供稳定的资金来源。
实行对主要农副产品严格而全面的统购统销政策,不可避免地造成国家与1亿多个体农户的摩擦和冲突,国家因此需要支付难以承付的高昂的交易成本;而降低这一交易成本最简捷的办法,就是毛泽东形容为把“小辫子”编成“大辫子”的农业集体化。
所以儿乎在实施统购统销的同时,1953年底,中共中央发布
《关千发展农业生产合作社的决议〉),全面发动了农业集体化运动;并在1955年夏季掀起农业集体化的高潮,最终在1956年底在全国基本实现农业集体化,将1.1亿户自耕农合并、简化为70多万个农业生产合作社。
就在农业集体化即将完成之时, 1956年10月国务院公布《关千农业生产合作社粮食统购统销的规定〉),把统购统销的任务分派给各个合作社,使其成为统购统销制度低成本、高效率运行的组织载体。
国务院的规定要求 “国家对农业社的粮食统购、统销的数量,不论高级社或初级社,一般以社为单位,根据1955年分户、分社核定的粮食定产、定购、定销数字,统一计算和核定";
“农业社在进行社内粮食分配的时候,必须保证完成国家核定的粮食征购任务,和保证不突破国家核定的粮食供应指标”。
))农业集体化将农民的所有生产资料和生产经营活动统一收归和
应。
(铣购统销命令》规定”在城市,对机关、团体、学校、企业等的人员,可通过其组织,进行供应;对一般市民可发给购粮证,凭证购买,或暂凭户口簿购买"。
¼1955年发布的(伟镇粮食定量供应暂行办法》规定:
“对非农业人口一律实施居民口粮分等定量”供应;同时发放市镇居民粮食供应证、全国通用粮票、地方粮票等7种粮食供应凭证。
%粮票制度排除了农民获得计划供应粮的可能。
不久公布的
《国务院关千城乡划分标准的规定〉),将全国居民划分为“农业户口”与“非农业户口”。
从此,居民能否获得国家计划供应粮食的权利,完全取决于居民与生俱来的户籍身份。
中央依托户籍制度严格限制农村人口进入城市,以保证统购统销的贯彻执行,这样就使农民不可能获得低价的计划供应粮。
1955年6月,国务院颁布《关千建立经常户口登记制度的指示〉),开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度,并限制农村人口向城市的自由流动。
《指示》要求:
"迁出原乡、镇地区但不出县境的,应向乡、镇人民委员会领取迁移证,并由乡、镇人民委员会登入迁出登记册;迁出县境的,应向乡、镇人民委员会或者由乡、镇人民委员会介绍到上一级户口主管机关领取迁移证,并由乡镇人民委员会登入迁出登记册。
”¾同
] 《建国以来重要文献选编》第4册,第563页。
。
《建国以来重要文献选编》第10册,中央文献出版社,1994年,第532~533页。
))《农业集体化重要文件汇编》上册,中共中央党校出版社,1981年,第628页。
¾《建国以来重要文献选编》第4册,第561~562页。
%《建国以来重要文献选编》第7册,第115~116页。
%《国务院关千建立经常户口登记制度的指示》,《人民日报》1955年7月3日。
时,为了阻止农民进城获得低价计划供应粮,中共中央、国务院在1956年底至1958年初,连续发布4个关于限制农民”盲目外流”的指示。
1958年1月公布的 炉口登记条例》完全把农民堵在了城市大门之外,“公民由农村迁往城市,必须持有劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明'勹 自此,新中国的户籍制度具备了最为严格的限制农民自由迁徙与择业的功能,城市和农村之间建起一道难以逾越的鸿沟,成功地将农村人口排除在粮食供应保障体系之外。
城乡二元体制最终形成。
新中国的前30年,以统购统销为核心、农业集体化和户籍制度为制度支撑的城乡二元体制,确保了长期且制度化的“以农补工”。
一方面,国家工业化虽得以初步实现,却严重抑制了农业的正常发展。
若以1952年为lOQ1979
年工业总产值指数达1734.4,其中,重工业指数竞高达2991.q但同期农业总产值指数只有
249.4。
。
另一方面,工业化建设对农业剩余长期、巨大数量的攫取,使广大农民常年生活在赤贫状态之中。
截止到改革开放之初的1980年,在总共529.57万个农村基本核算单位(生产队)中,人均年收入低于50元的有14517万个,占核算单位总数的27.41%,即1/4多的农民终年不得温饱;同期,人均年收入低于100元的基本核算单位达39169万个,占核算单位总数的73.9邵。
))这种以高度牺牲农业现代化
为代价的工业化,如若离开新中国独特并固守的城乡二元体制,是无论如何也难以实现的。
20世纪80年代至新世纪初,在市场经济的冲击下,中央开始逐步摒弃“以农补工”的政策,而代之千“工农互补”,城乡二元体制有所松动。
但限千观念的局限、体制的惯性和既得利益者的掣肘等诸多因素,其间的城乡政策依然延存着“以农补工"的浓厚色彩。
一方面,推出一系列放活农村经济的市场化改革,广泛推行家庭联产承包责任制,允许农民自由办厂、
经商和进城务工,呈现了一定程度的“工农互补"的新格局。
另一方面刚性的户籍制度在各地虽有探索性改革,却未发生实质性的改变;大规模半强制性低价征用农地的浪潮席卷乡村。
新时期城市化的急遽扩张和GDP的高速增长,很大程度上是以廉价的农民工劳动力及低成本的建设用地为基础的。
新中国初期形成的城乡二元体制在新时期依然没有实质性的变革。
十一届三中全会之后,中国共产党启动了农村市场化改革,放宽了一部分挤压农业的强制政策,使得在某些领域出现了“工农互补”的新局面。
首先是农业经营体制的改革。
在废除人民公社制度、逐步确立家庭联产承包责任制的基础上,1981年至1985年,中共中央、国务院先后颁布《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组侠千积极发展农村多种经营的报告〉》、《中共中央、国务院转发国家农委
(关千开创社队企业新局面的报告〉》和《关千进一步活跃农村经济的十项政策》等文件,突破“以粮为纲"的单一产业政策和不准农村办工业的禁令,鼓励和支持发展多种经营、乡镇企业和个体工商业,充分发展了农村的商品生产%。
其次是劳动力流通体制改革。
1984年,
《国务院关千农村个体工商业的若干规定〉1和
《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知〉}相继出台,放松了户籍壁垒的限制,允许农民外出经营和务工,解决了大批农村剩余劳动力的出路问题,成为“工农互补"的另一条重要途径。
最后是农产品流通体制改革。
1985年
《中共中央、国务院关千进一步活跃农村经济的十项政策》决定,取消统购统销制度,代之以
'《建国以来重要文献选编》第11册,中央文献出版社,1995年,第18页。
。
《中国统计年鉴(1981)》,中国统计出版社,1982
年,第18页。
))《中国统计年鉴(1981)》,第199页。
¾《新时期农业和农村工作重要文献
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