政府法律顾问制度研究.docx
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政府法律顾问制度研究
政府法律顾问制度研究
上海市工商局徐敏韬
引言
党的十八届三中全会《决定》明确“普遍建立法律顾问制度”,十八届四中全会《决定》进一步指出:
“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”,政府法律顾问制度进一步受到社会各方面的普遍关注,得到国务院及部门、各地方政府的高度重视。
在全面推进依法治国、加快建设法治政府的背景下,政府法律顾问制度的一系列问题亟待解决,包括但不限于:
政府法律顾问的内涵是什么?
应该如何定位?
具体职责是什么?
如何处理政府法律顾问与政府法制机构人员、公职律师、社会律师之间的关系?
如何借鉴发达国家和地区的先进经验,建立符合中国法治建设本土化要求的政府法律顾问制度?
作为承担行政执法和市场监管职能的工商行政管理机关应当如何建立符合自身职能特点、组织架构的法律顾问制度?
可以说,这些问题不梳理清楚,各级政府以及包括工商在内的政府部门恐怕难以有效贯彻落实十八届三中全会、四中全会的精神,普遍建立起真正符合我国法治建设目标、满足法治政府建设需求的政府法律顾问制度。
基于此,我们以相关问题为导向,启动政府法律顾问制度研究的课题。
本课题主要包括以下逻辑结构:
1、国内政府法律顾问制度的发展与实践。
考察国内政府法律顾问的发展变化情况,特别是十八届四中全会之后,各地方政府在政府法律顾问制度上的普遍实践和创新情况。
2、境外政府法律顾问制度的经验。
通过网络查找和文献研究方法,对境外政府法律顾问制度进行了梳理,主要选取了美国、日本、新加坡以及香港地区的政府法律顾问制度作为研究对象。
3、结合国内外现有的政府法律顾问制度,研究在新的历史时期,政府法律顾问与法制机构人员、公职律师之间的关系,明确政府法律顾问在法治政府建设中的定位。
4、在确定政府法律顾问主体范围的基础上,结合各地推行政府法律顾问的相关规定,梳理研究政府法律顾问的具体职责。
5、在确定政府法律顾问主体和职责范围的基础上,梳理研究政府法律顾问配套制度。
6、结合工商系统实际,强调建立工商法律顾问制度的必要性和迫切性,就工商法律顾问制度建设提出相关对策和建议。
一、我国政府法律顾问制度的发展与实践
(一)我国政府法律顾问制度的起源和发展
在19世纪60年代,清政府为了镇压太平天国,兴办洋务和抚驭外夷,开始从英法等西方国家引进“外援”。
到民国初年,中央政府的外国顾问已经开始呈现出系统化的趋势。
最早招聘的外国法律方面专家是在1906年,一批陆续来到北京作为当时中央政府法律顾问的日本法学家,其任务是帮助修律大臣沈家本编制现代法典。
民国以后,多名外国专家先后受聘为北洋政府和南京国民政府的法律顾问,继续从事法律编撰工作。
直到1946年庞德来华成为中国近代法律史上最后一位法律顾问。
新中国成立后,周恩来总理根据苏联的经验,在1955年1月13日国务院常务会议上提出在机关、企业要建立法律顾问室的指示。
根据这一指示,1955年4月26日国务院法制局起草《关于法律室任务职责和组织办法的报告》,一些政府部门和企业陆续着手建立顾问机构。
一般认为这标志着我国法律顾问制度的诞生。
从政府层面看,天津、北京、辽宁等地方政府率先于上世纪80年代初开始聘请法律顾问。
天津市政府建立法律顾问制度始于1981年,北京市政府于1983年7月成立的“专家顾问团”不仅包括法律顾问,还涉及经济、科技等领域的专家顾问。
辽宁省政府于1987年成立了法律顾问组,吉林省政府于1999年成立法律顾问团,同年以政府规章的形式发布了相关工作规则。
之后,不少省市纷纷成立法律顾问团(组),为省市政府提供法律服务。
(二)当前各省市政府法律顾问制度基本情况
自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后,特别是2012年11月十八大召开之后,各地(省、自治区、直辖市)政府开始全面推行政府法律顾问制度。
大部分省市陆续以规范性文件建立或者修改政府法律顾问制度,其中,《广东省政府法律顾问工作规定》更是以政府规章的形式公布实施。
预计其他省市也将陆续按照十八届四中全会的要求建立相应制度。
目前未收集到国家部委建立政府法律顾问制度的信息。
调研发现,各地政府法律顾问制度的基本情况如下:
1、政府法律顾问主体范围
各地主要有两种模式:
一种将政府法律顾问限定为体制外专家学者、律师,这种情况主要集中在法律顾问制度较早建立,目前尚未对原有制度进行修改的省市,另一种是将政府法律顾问界定为政府法制机构人员为主体,吸收专家和学者参加。
十八届四中全会后建立或者修改政府法律顾问制度的省份,如上海、四川、广东、宁夏等,大多采用这种模式。
有些省市还区分专职法律顾问和兼职法律顾问,把担任法律顾问的法制机构人员称之为专职法律顾问,把体制外的称之为兼职法律顾问。
对于法律顾问机构的名称,各地有不同表述,有的直接称之为政府法制顾问机构,有的则称之为“顾问室”(贵州、广西等)、“顾问团”(深圳、四川等)、“顾问委员会”(山东、江苏等)、“顾问组”(浙江等)等。
有些地方明确设立首席政府法律顾问,全面负责统筹和领导法律顾问工作。
首席法律顾问一般由省政府法制办主任兼任,广东、宁夏、浙江等都明确作出这一规定。
2、政府法律顾问的主要职责
各地基本上都直接规定了政府法律顾问职责,一般包括:
(1)参与重大决策、立法项目、重大民事、经济和行政行为的法律论证并提供法律意见;
(2)代理民事诉讼和行政诉讼;
(3)参与项目谈判,草拟、修改、审查相关合同以及其他法律事务文件;
(4)指导和协助政府各部门和下级政府的法律顾问工作;
(5)承担法律咨询服务、调查研究和论证等等。
有些地方(广东、宁夏等)明确了必须有政府法律顾问提前参与的情形,包括:
重大行政决策、重大行政行为的论证阶段;重大项目和重大合同的洽谈阶段;涉及政府或者其工作部门的诉讼、仲裁案件的诉前协商调解阶段及立案阶段;需要政府法律顾问提前参与的其他事务。
3、政府法律顾问的权利义务
各地基本上都对政府法律顾问的权利和义务作出规范。
政府法律顾问享有的权利一般包括参与重要会议、调查研究有关事项、查阅政府信息资料、独立发表法律意见和建议等。
也有少数规定,政府法律顾问可应邀列席政府全体会议、常务会议和其他相关会议.
承担的义务也大致相同,主要包括:
在任职期间,专职法律顾问得接受其他当事人委托办理的法律事务,兼职法律顾问不得接受其他当事人委托办理有利害关系的法律事务;不得利用政府法律顾问名义从事与政府法律顾问事务无关的活动;不得从事或参与有违职业道德或有损职务声誉的活动;不得从事或参与有违廉政建设的活动;遵守保密规定和回避规定等等。
4、政府法律顾问的服务模式
大部分地方对政府法律顾问的服务模式都做了一些零散的规定,但没有采用统一的条款,内容大致包括:
应邀列席政府有关会议、参加具体事项专门会议、协调会、听证会、论证会、座谈会、参与领导接访和专题研究论证等;或者参加谈判、个别咨询、委托代办等形式的委托服务;必要时接受委托或者指定,出具书面的法律意见书。
5、政府法律顾问的经费管理
大部分地方明确,政府法律顾问的工作经费纳入财政预算予以保障,实行专款专用,但规定具体数额的较少。
大部分地方规定,体制外政府法律顾问可以取得适当的工作报酬。
法律顾问的工作报酬可以分为固定报酬和个案报酬。
法律顾问年费是履行聘用合同约定的义务而享有的固定报酬,由聘用单位与法律顾问在选聘时商定;个案报酬是在履行聘用合同约定义务之外承担其他工作而享有的报酬,由聘用单位参照律师服务收费标准,结合委托事项情况与法律顾问协商确定。
6、政府法律顾问的聘任
各地通常只规定体制外法律顾问的聘任条件和程序。
体制外的人选主要是从符合一定条件的专家学者、律师或其他法律专业人士选聘。
为了解决体制内政府法律顾问人员不足的问题,一些省市(如浙江、内蒙古)规定可以探索实施政府雇员制度,公开招聘符合条件的专家和律师,担任专职法律顾问。
另外,山东、宁夏和云南等地还明确,可以根据工作需要临时聘请(用)律师、相关领域专家或者其他专业人士,处理诉讼、仲裁、执行、调查取证、咨询等有关法律事务,并支付报酬。
政府法律顾问一般都设定期限,期限一般为3至5年,也有省市约定了2年。
二、域外政府法律顾问制度的实践
域外政府法律顾问制度经过多年实践,有许多成功经验,研究其政府法律顾问的法律地位、人员构成、职责范围等,对建立健全我国的政府法律顾问制度不无裨益。
(一)美国政府法律顾问制度
美国司法部负责总管联邦政府的诉讼法律事务,联邦政府各部门设置法律顾问办公室,由其部门律师承担部门内部的法律顾问职能。
部门律师的职能主要是帮助本部门起草法律文件,向司法部主管律师提出建议,以从事基础性工作的方式参与诉讼。
“据不完全统计,在美国现有28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生部、环境保护署、税务总署等部门。
”
除政府律师以外,美国联邦政府仍投入巨资,聘请外部的私人律师,为其提供各类法律服务。
在一家联邦政府机构决定是否聘请外部律师时,通常应考虑如下几个问题:
(1)它是否有法律的授权,允许其就某些特定事项聘请外部律师;
(2)它是否对外部律师的表现有足够的控制力;(3)这种外包是否具有成本、产出效益。
只有在前述的问题得到肯定答复,外部律师的聘请才成为可能。
一旦做出特定法律业务外包的决定,如何选任合格的外部律师就成为首要任务。
美国政府将法律业务外包业纳入《联邦采购条例》规范的采购项目中。
联邦政府选任外部律师的原则是通过适当的竞争程序,以确保合理的价格获得所需的法律服务。
从美国纽约市的政府法律顾问制度看,政府法律顾问由市政府法律事务办公室承担。
法律事务办公室的主要职责是:
(1)负责起草或者审核纽约市政府和州政府的法规草案。
(2)为市政府及市政府各部门提供法律意见,参与纽约市政府大部分重要政策的研究制定工作。
(3)代表市政府及其各部门参加诉讼。
(4)负责起草或者审核及批准纽约市政府的各类法律文件,如涉及政府的房地产租赁协议、政府采购合同、政府债券的发行文件等,此外,还负责参与和政府相关的商业交易谈判。
据统计,法律事务办公室每年处理的诉讼案件和其他法律事务超过8万件。
法律事务办公室共拥有700名律师和850名法律辅助与行政辅助人员。
从人员性质来说,上述律师及辅助人员均属于公务员(public servant)范畴。
(二)新加坡政府的法律顾问制度
在新加坡,政府的概念是广义的,包括总统、内阁、部委以及部委下属的法定机构。
法律总长是政府的首席法律顾问,其职能的行使主要依靠法律总长办公室的政府律师。
法律总长办公室的工作职责主要包括:
(1)担任政府的法律顾问。
向政府及政府各部门解释法律的意旨和要求,提供法律风险分析,出具相应的意见、建议等。
(2)担任政府的诉讼代表(理)人。
(3)负责立法案及修订案的起草。
(4)参与国际谈判及争端解决。
(5)政府律师还是公诉人,独立于政府,承担刑事检控职能。
需要注意的是,上述职能由法律总长办公室专属,新加坡政府并不能另行聘请社会律师提供法律服务。
法律总长办公室也不对政府之外的当事人提供法律服务。
根据法律总长办公室2013年度的年报显示,该办公室共有487人,其中,279名为受过专业法律训练的政府律师。
除了法律总长、副法律总长、第二副法律总长、首席检控官等领导层人员以外,政府律师的职衔分为高级政府律师、副高级政府律师、政府律师,此外还有立法专员和副检控官。
从职务类别来看,法律总长办公室的政府律师及其他辅助工作人员均属于公务员。
但在管理上,却又区别于一般的政府工作人员,由专门的法律职业委员会管理。
在新加坡,政府律师和社会执业律师的共同点是准入的门槛相同,政府律师与社会执业律师的不同点主要表现在从业性质、业务范围、管理机构和管理形式,取得薪酬的方式与发挥的作用上。
在新加坡,社会执业律师与政府律师因各自的优势,形成两者的双向流动。
据了解,新加坡每年都有许多政府律师为谋求丰厚收入而辞职加入社会执业律师的行业中去;与此同时,政府律师也以其地位较高、工作比较稳定和有保证、可获得更多的免费进修的机会等优势吸引着社会职业律师的加入。
(三)日本政府的法律顾问制度
日本政府的政府法律顾问是由其专门的法制机构内阁法制局来担任的。
日本的内阁法制局被称为政府立法之中枢和“第二最高法院”。
内阁法制局长官不是内阁大臣,但可以列席内阁的一切会议,并参与领导各省厅的次长会议。
根据《内阁法制局设置法》的有关规定,内阁法制局的主要职责包括:
(1)就法律问题向内阁、内阁总理大臣、各省大臣提出意见、建议。
(2)立法相关工作,既包括起草法律案或者政令案,向内阁提交,还包括审查交付内阁会议审议的法律案、政令案、条约案等,附具审查意见并加以必要的修改后向内阁提交。
(3)调查研究国内外关于法律和国际法的运用情况。
(4)负责其他政府法律事务。
内阁法制局的工作人员属于公务员,从大学法律专业毕业且通过公务员考试(高级)者中招录。
(四)香港特别行政区的政府法律顾问
香港政府在英国统治期间承袭英国制度,在1855年便组建律政司,其长官是香港政府首席法律官员,直接向香港总督负责。
香港回归后,律政司司长是香港特别行政区仅有的三名司长级官员之一,他是行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问。
律政司的工作内容大致可以分为政府法制工作与刑事检控工作两部分,在职责定位上类似于内地的政府法制机构与检察机关。
具体而言,律政司主要履行以下五方面的职责:
(1)草拟香港成文法例。
律政司负责草拟由政府提出的成文法例。
(2)向政府提供法律意见。
律政司负责向政府各决策局和执行机构就民商事、政制、国际等方面的事项提供法律意见。
(3)为政府草拟、审核各类协议、招标文件等法律文件。
(4)代表政府进行民事、行政诉讼。
律政司代表香港政府在法院、审裁处等司法机构进行涉及政府的民事诉讼、司法复核(即行政诉讼),以及仲裁、调解等其他解决争议的法律程序。
(5)负责刑事检控工作。
律政司主管香港的刑事检控工作。
截至2012年底,律政司的公务员总人数接近1200人。
根据工作职责的不同,律政司的公务员可以划分为政府律师、法律辅助人员、行政辅助人员等三类。
政府律师是律政司的中坚力量,共计有376位,其中,负责政府法制工作的政府律师为245位,占政府律师职数的65%。
因为律政司的政府律师职数超过任何一个香港律师楼的律师职数,因此,律政司也被称为香港最大的律师楼。
香港政府在公务员序列中建立了颇具特色的政府律师职系。
政府律师的级别从低到高分为政府律师、高级政府律师、助理首席政府律师、副首席政府律师、首席政府律师、律政专员等六个职级。
政府律师的职业待遇与香港司法机构的法官处于同一水准,而高于包括警务处、海关等其他执法部门公务员的待遇。
为了保证政府律师的专业水准,香港颁布了《律政人员条例》,对政府律师的基本入职条件作了明确规定。
从上可以看出,域外法律顾问制度并没有一个固定的模式。
他们根据本地政治经济社会情况,经过长期探索建立起来适合自身情况的制度。
但我们也能发现一些相对共性的内容:
(1)政府法制顾问机构的地位比较高,特别是政府首席法律顾问的地位。
(2)有大量的政府法制机构人员为政府提供法律服务,但不是所有的政府法制机构人员都是政府律师,也不是所有的政府法制机构人员均担任政府法律顾问。
(3)政府法律顾问本身具有一定的门槛,不仅要求有专业性,而且需要通过一定的准入程序。
一旦担任法律顾问,通常配有法律辅助人员和行政辅助人员。
(4)一些国家地区(如新加坡、香港)的政府律师(法律顾问)设有独立的序列。
三、政府法律顾问定位研究
(一)政府法律顾问的概念
在我国,目前对“法律顾问”还没有权威解释。
有学者认为:
“广义的法律顾问是指为聘请单位或者个人,就法律上的问题,提供法律服务的人员。
它不仅仅限于律师,只要具有法律意识,能够为聘请单位和个人提供法律服务的人,均可应聘担任法律顾问。
狭义的法律顾问,是专指应聘取得律师资格的律师”。
另有学者认为:
“广义法律顾问,泛指为应聘单位或个人解答法律问题,处理各项法律事务,提供法律帮助的法律专业人员。
它包括律师和取得法律顾问资格的人员,也包括具有法律专业知识的其他人员,如法律研究人员、教学人员等。
狭义的法律顾问,仅指律师”。
为了与“企业法律顾问”相区别,学术界和一些地方政府及政府部门就将我国行政领域的“法律顾问”统称为“政府法律顾问”。
谈及政府法律顾问,人们首先想到的就是体制外的律师,也就是通常所说的社会律师。
无论是研究分析政府法律顾问制度的利弊、呼吁建立政府法律顾问制度等方面论文,还是现实中各级政府聘任政府法律顾问的新闻报道,大都是以社会律师作为分析、讨论对象。
即使是在十八届四中全会后发表的文章,在论及政府法律顾问时,也大多是以社会律师作为分析样本,而不论作者本身是社会律师、专家学者,还是行政体制内的人员。
由此可见,这两年各地陆续出台的以法制机构人员为政府法律顾问主体的地方政府规定,并没有改变人们固有思维。
(二)体制外政府法律顾问与政府法制机构人员的关系
1、法制机构人员逐渐替代政府法律顾问的部分功能
政府法律顾问的需求产生于体制内政府官员缺乏专门领域的法律知识。
如在改革开放初期,政府因招商引资需要了解境外投资者所在国的相关法律及争议解决的途径和方式等,而政府官员中具备这些知识结构的不多,于是产生在体制外聘请具有专门法律知识的律师或者其他法律工作者提供意见的需求。
上世纪90年代初期,各地纷纷设立政府法制机构,承担政府立法、执法和相关法律事务处理的专门机构。
一般情况下,法制机构人员力量和知识结构能够承担的事务,都直接由法制机构完成了。
如果撇开体制外法律顾问的独特视角、桥梁等功能,法制机构职责与政府法律顾问职责存在高度重合内容。
但是,目前政府法制机构的编制和人员以及知识结构等还不能满足政府对法律服务工作的实际需求,还不能完全独立承担起政府法律顾问的角色,还需要借助律师、法律专家力量,提供全方位法律服务。
2、两者存在明显区别
(1)人员编制不同。
政府法制机构人员属于公务员编制,工作状态稳定,必须严格遵循工作纪律,全身心地投入政府法制工作;体制外的政府法律顾问一般不占编制,工作时间相对灵活,工作进度和质量较难掌控。
(2)工作专长不同。
政府法制机构人员了解政府内部运行规律,参与政府运作的方方面面;对政府部门的专门法更为精通和了解,专业性更强,处理行政法律事务得心应手;体制外政府法律顾问特别是执业律师,其优势在于民商事法律领域,而不是行政法领域。
(3)服务领域和方式不同。
政府法制机构人员参与政府工作的方方面面,服务覆盖面更广、服务形式相对固定;但囿于政府内部人员的身份,独立发表意见方面受到一定限制。
体制外政府法律顾问则往往在处理民事纠纷、商业谈判或者处理重大突发性、群体性公共事件的过程中发挥作用,服务领域更为专业,方式也更灵活。
同时由于其体制外身份,又使其在处理信访、公共事件等相关法律事务方面具有更强的公信力。
(4)工作要求不同。
政府法制工作往往要求法制机构人员具有较强的政治敏感性,有比较严格的工作纪律,而且大都有比较严格的时限性,甚至要求具备“召之即来,来之即答”的能力。
相对而言,体制外的政府法律顾问没有特别严格要求。
(三)体制外政府法律顾问与公职律师的关系
1、公职律师制度的发展
1993年《司法部关于深化律师工作改革的方案》提出“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍”。
1995年,上海浦东新区、北京、南京等地陆续开展公职律师试点。
2002年《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题作了规范。
该《意见》没有直接对公职律师作出概念界定,但在其任职条件中明确,需要具有律师资格或司法部颁发的法律执业资格,且供职于政府职能部门或行使政府职能的部门,或经招聘到上述部门专职从事法律事务。
截止2011年底,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均开展了公职律师试点工作,中国证监会等13家中央单位公职律师试点工作开展顺利。
截止2014年底,公职律师队伍人数已经达到6800多人。
2、境外公职律师的情况
在境外,公职律师大都被称为政府律师,主要集中在政府法律顾问机构。
美国联邦政府司法部雇佣了大量政府律师,代表政府处理所有涉及联邦政府及其各部门的法律诉讼。
除司法部外,联邦政府各部门、法定机构和一些独立机构,也大多设立了法律顾问办公室即政府法律顾问机构,聘请律师处理各类非诉讼法律事务。
美国的政府律师属于公务员,受到公务员的各项纪律规则的约束,严禁从事可能发生利益冲突、身份冲突的任何活动。
香港政府律师具有公务员身份,同时也被称为律政人员,具有“大律师及律师的一切权利”。
新加坡的政府律师也是公务员,与社会律师一样,受到最高法院的执业监管和纪律惩戒,也要接受律师公会等行业组织的行业管理。
政府律师与社会律师最大的区别在于,政府律师专为政府提供法律服务,而不能从社会上承接法律业务。
3、体制外政府法律顾问和公职律师的关系
(1)编制关系。
公职律师在体制内的地位类似于法制机构人员。
(2)职责范围。
公职律师的职责由司法局发布的文件决定,公职律师除履行公职律师的职责外,还继续承担所在部门所在岗位的职责;体制外政府法律顾问受聘于政府,其职责由双方的合同来约定。
政府法律顾问除完成约定事项内,还继续从事自身的本职工作,如社会律师或者教授的工作。
由于两者都是兼职为政府提供法律服务,两者的职责有相当程度的交叉甚至重合。
(3)权利义务。
除不得对外提供法律服务外,公职律师享有等同于社会律师的权利,同时按照公务员法实施管理。
政府法律顾问的权利义务由政府和法律顾问进行约定。
(4)管理机关。
对公职律师队伍实行的是双重管理,即所在单位管理和司法行政机关的资质管理、业务指导。
政府法律顾问的管理协调机构大多是政府法制机构。
由此可见,公职律师和政府法律顾问的管理是不同的两个体系。
公职律师除资质由司法行政部门进行管理外,其他方面的管理类似于法制机构人员。
公职律师、政府法律顾问和法制机构人员三者工作职责有可能不同,但也有可能交叉重叠甚至重合。
(四)政府法律顾问应当定位为一种职位
从政府法律顾问的发展看,政府与法律顾问之间的民事关系是明确的,法律顾问的定位是清晰的。
在法律顾问主体扩展到体制内法制机构人员后,出现了“谁可以成为法律顾问”、“是不是承担了法律服务职能就可以成为法律顾问”、“法律顾问应该做什么”等新问题,法律顾问的定位有些开始模糊,主体范围也不清晰了。
我们认为,引起认识混乱的原因是“政府法律顾问”这一词的内涵模糊了。
在十八届四中全会之后,我们应当将“政府法律顾问”一词更多地定位为一种职位,而不仅仅定位为一种法律服务。
法律顾问是指“职位”还是“服务”的混乱,很大程度上源于对温家宝总理讲话及国务院《全面推进依法行政实施纲要》有关论述的误读。
2003年,在全国依法行政工作电视电话会议上,温家宝总理在《全面推进依法行政努力建设法治政府》的讲话中,提出“要充分发挥各级政府法制机构的作用,各级政府和各部门要充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用”。
2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》强调:
“各级政府和各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用,并为他们开展工作创造必要的条件。
”据此,有一种观点甚为流行:
根据《纲要》的规定,政府法制机构就是各级政府和政府各部门的法律顾问。
在一些部委和地方政府的相关文件中,进一步确认了这种观点。
从逻辑上,这种观点的成立,必须同时解决两个问题:
首先
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