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关于国有资产管理体制改革的思考讲解
[收稿日期]2011-09-16
关于国有资产管理体制改革的思考
徐
宏
(中国石油黑龙江销售公司,黑龙江
哈尔滨
150010
[摘要]传统的国有资产管理体制存在着营运效率低下、权力责任不清、政企职责不明、监督和约束机制弱化等弊
端,其结果是导致了国有资产严重流失。
我国迫切需要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行国有出资人职责,享有所有者权益,权力、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的新的国有资产管理体制。
同时,加快在政府机构、企业人事制度、财税体制和法制方面的配套改革,从而有效地控制政府权力、规范政府行为、构筑社会权利的保障机制,不断完善国有资产管理体制。
[关键词]国有资产;管理体制;改革;措施[中图分类号]F276
[文献标识码]
B
[文章编号]1009-6043
(201110-0051-02第2011年第10期(总第383期
商业经济
SHANGYEJINGJI
No.10,2011TotalNo.383
党的十七大报告明确提出:
在坚持国家所有制的前
提下,制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行国有出资人职责,享有所有者权益,权力、义务
和责任相统一,管资产和管人、
管事相结合的新的国有资产管理体制。
这是新的重大理论的突破,是深化国有资产管理体制改革的总体方向和基本原则。
一、传统国有资产管理体制的弊端
1.营运效率低下,资产流失严重。
盲目重复建设现象普遍,政府各部门只管投资不管退出,国有资本没有退出通道,国有资本收益权被忽视甚至被侵犯,收入分配混乱,加上腐败现象,造成大量国有资产流失,每年高达数百亿元。
2.部门分割管理,权力责任不清。
传统国有资产管理体制是由中央政府作为国有资产出资人的唯一代表,并由多个部门分割行使职能的所谓“多龙治水”的办法,即计委管立项,经贸委管日常运营,劳动和社会保障部门管劳动和工资,财政部门管资产登记和处理,组织人事部门和大型企业工委管经营者任免的国有资产管理机制。
这种管资产和管人、管事相分割的“多龙治水”体制,很容易造成多个部门都以所有者代表的身份对企业发号施令,而一旦出了问题,却又互相推诿,造成没有人或机构对国有资产真正负责”,使国有资产没有活力。
3.政企职责不明,政资机构不分。
政府直接管理国有企业中的国有资产,政企之间实际上仍然保持着行政隶属关系,政府有关部门同时兼有国有资产出资人的职责和社会管理职责。
再加上中央与地方政府的产权关系没有理顺,造成职责混乱与界定不清。
政企职责不明、政资机构不分的传统体制,使政府为企业创造公平竞争的环境的努力大打折扣,往往事与愿违,出现“鞭打快牛”、“行政撮合”等不合理现象。
4.监督和约束机制弱化,委托—代理问题和内部人控制现象严重。
“内部人控制”源于现代公司制的两权分离所带来的委托—代理问题。
在两权分离的经营体制下,
代理问题的产生主要来源于两个方面的原因:
一是委托
人(企业所有者因对潜在代理人的素质和资信的了解难以达到尽善尽美的程度,难以避免“逆向选择问题”的产生。
二是由于信息的不完全性和未来的不确定性因素的存在,难以在委托—代理合约上精确地注明代理人的行为方式及其结果。
代理人的动机及其行为不仅难以受到契约有效制约,而且委托人也难以实施直接监督,形成事实上的“内部人控制”。
因而,代理人在经营管理活动中所选择的行为目标和行为方式可能有悖于委托人(所有者的目标和利益,导致出现“道德风险问题”。
由于国有企业所有者缺位,外部(责权人、出资人监控不力,企业内部治理机制不健全,导致国有企业内部人(经理人员掌握了较大的控制权,形成了事实上的“内部人控制”,且带有相当的普遍性,“逆向选择”和“道德风险”问题严重。
二、现行国有资产管理模式
针对传统国有资产管理体制的主要弊端,我们提出建立一种既适合国情,又符合市场经济规律,既保证国家对资产的所有权,又能让国有资产运营充满活力的国有资产管理模式。
它的主要内容是建立三个层次的授权机制。
第一层次,根据“政资分开”的原则,建立具有权威的国有资产专司机构即国有资产管理委员会,简称国资委。
国有资产管理委员会的主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规,制定具有导向性的政策,确定其下一层级即国有资产经营公司的经营目标并对其制订完善的考核和奖惩制度,依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。
即国资委仅与其直接下层即国有资产经营公司相联系,而且其主要手段是人事控制。
第二层次,根据“政企分开”原则,建立国有资产运营的中介机构即国有资产经营公司。
国有资产管理委员会依法将管理国有企业的权利委托给国有资产经营公司。
国有资产经营公司接受相应国资委的领导,完成与之签订的各项契约。
国有资产经营公司依据其在各企业中的
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国有股份行使法人财产权利,对拥有的国有资产进行经营运作。
值得注意的是,国有资产经营公司对于国有企业的经营是通过资产纽带进行的,而不是行政命令,这种经营直接受公司法和民法的约束。
第三层次,国有资产基层营运组织即各种形式的国有企业,它包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。
国有资产参与企业与国有资产经营公司之间存在产权关系,它接受国有资产经营公司对自己行使股东权利,但不接受其行政命令。
三、现行国有资产管理机构管理企业的内容和方式
1.国有资产管理委员会管理企业的内容包括:
人事任免、业绩衡量、综合考核、薪酬计划、重大决策管理、下派财务总监和监事、审计和资本经营预算。
2.国有资产管理委员会管理企业主要方式有六种。
第一,按照公司法律规定的股东权利来行使国有资产的所有权。
现行的国有资产管理机构“管”企业的方式基本上就是行使股东权利,“所有权到位”的实质就是“股东权利到位”。
股东权利的行使,公司法律有非常明确、清楚的规定,国有股的股东权利也不能例外。
对于一些特殊领域的企业,需要赋予国有股东一些特殊权利,可以参照国外特殊法人的方式设立。
第二,建立能担负受托责任的董事会,健全董事会的决策制度,同时将董事会的受托责任程序化、制度化。
第三,建立以现金流为基础的业绩考核标准。
改变原有的以资产保值增值率为主要考核指标的做法,将政府以所有者身份所获得的现金分红作为主要的考核指标。
衡量业绩最基本的办法就是看现金红利是否超过以其投入的资本可以得到的国债利息。
第四,建立科学合理的薪酬制度。
建立执行人员和董事的薪酬制度。
参照民营企业和国际上的通行做法,形成合理的薪酬结构。
第五,国资委本身实行的是真正的委员会制而不是首长制。
该机构的决策权全部在委员会,如由7名委员组成的委员会,决策采用投票制,每人一票,委员会主席只是会议的召集人,而且由各委员轮流担任。
委员会的决定也通过法律规定的股东权利的行使来影响企业,而不是以向企业下达红头文件等方式来影响企业。
第六,建立人大对国资委的质询制度、问责制度,特别是要建立程序严格、内容详尽的资本预算制度,使人大以资本预算制度来衡量国资机构的工作成绩和建立约束。
四、现行国有资产管理体制解决的突出问题
1.从纵向上,妥善解决中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题。
通过构建符合基本经济制度要求的国有资产管理体制,明确国有资产出资人。
明确地划清中央政府与地方政府管理国有资产的责任和权利,有利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性,也有利于从整体上加强国有资产管理。
坚持国家统一所有是深化国有资产管理体制改革的基本前提。
中央政府和地方政府之间确定了产权行使边界。
中央政府对国有资产保留的权利,主要有四个方面:
确定国有资本的控制范围;确定国有股转让的规则、程序;确定国有股转让收入的使用方法;确定统一的资本预算格式和程序,除此之外,地方政府享有高度的产权。
2.从横向上,着重解决部门多头管理国有资产的问题。
实现管资产和管人、管事相结合。
统一的国资管理机构是解决部门分割,促进出资人到位,实现管资产和管人、管事相结合的现实选择,也是部门、企业和社会各个方面的共同要求,尤其是企业的强烈反映。
成立这样一个机构,对原来分散在各个部门中的出资人职责实行统一管理,专门承担国有资产出资人职责,行使资产收益、重大决策和选择管理者等权利,从而实现权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合。
五、建立国有资产管理体制的配套改革措施
经济体制改革本身是一项浩大的工程,国有资产管理体制的改革必须同对国有资产负有管理、占有、使用的政府各职能部门和国有企业的改革相配套。
这些配套改革是国有经济和国有资产管理的外部条件和动力机制。
从我国的实际国情出发,目前应特别注重抓好以下四项配套改革:
1.进行相应的政府机构改革和企业人事制度改革,切实转变政府职能。
政府的经济职能集中体现在对国有资产产权进行界定和保护,搞好基础设施建设,制定和执行宏观调控政策,维护市场秩序,制定社会发展的战略、规划和计划,为国有资产的保值增值创造良好的经济环境。
2.进行财税体制改革,理顺国有资产管理委员会、国有资产经营公司和财税部门的关系。
要把国家作为社会管理者的征税行为与作为国有资产所有者的获利行为区分开来,即企业分别向税务部门和国有资产经营公司上缴红利,同时把企业的投资预算和公共开支也分离开来,国有资产经营公司掌握国有资产的各种收益权,并决定企业的再投资。
3.进一步加强法制改革的进程,为国有资产管理提供良好的法制环境。
国家对国有资产的管理要通过一系列经济法律来实现,国有资产管理必须严格执行国家各种经济政策和经济法律。
多年来,我国己陆续制定了一批与国有资产管理有关的经济法规,如企业法、土地法、经济合同法、商标法和企业国有资产监督管理暂行条例等,对国有资产的管理、营运和监督进行全面规范,同时要加强与国有资产相关法律的制定和完善。
如工厂法、森林法、劳动法、外国投资法等,使国有资产的全面管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
4.加快社会保障体系的改革步伐。
我国社会保障体制的改革应坚持市场取向,建立一个以社会保险为主,辅以社会救济、社会福利等多层次的、全方位的社会保障体系。
在这个体系中又要以养老保险、失业保险、医疗保险和住房制度改革为重点,为深化国有资产管理体制的改革创造条件。
现代市场经济发展中政府职能演进的历史表明,国家权力重心下移是历史的必然潮流和内在选择,行政权力本位、国家本位要让位于社会本位,官本位应让位于民本位。
这样,政府便面临着严峻挑战,其行为不论是具体行政行为,还是抽象行政行为,不但要符合形式法治的要求,更要符合实质法治的要求;不仅要符合实体正义的内涵,更要符合程序正义的内涵。
因而通过构建全面的配套改革措施,有效地控制政府权力、规范政府行为、构筑社会权利的保障机制,才是政府在国有资产管理体制改革
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中的必然选择。
[参考文献]
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2005(6
[2]刘远航.我国国有资产管理体制的模式选择[J].经济学
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[3]李保民.深化国有资产体制改革任重道远[N].中国企业
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[4]魏杰,赵俊超.构建新的国有资产管理体制[J].新视野,
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[责任编辑:
王凤娟]
三、实施品牌策略,发展地勘经济
国外的一些大牌子我们都有所耳闻。
LV、爱马仕、古驰、香奈儿、等等举不胜举,这些奢侈品都有着巨额的利润空间,有些品牌已经有几百年的历史,经久不衰。
这是为什么呢,难道不值得我们深思吗?
中国可以做出很多块手表和很多只包包,但绝大多数不能成为奢侈品。
先说好酒。
中国国酒茅台的价格远逊于法国的顶尖红酒,一种普通的拉菲,在市场上都可以卖到5000元人民币以上。
茅台一点不差,在价格上海处于劣势。
今年初茅台涨了点价格,国人就纵说纷纭,指责谩骂。
而法国价格昂贵的红酒要是也涨价,不仅不会挨骂,更不会被法国人民拿来证明法国资本主义腐朽。
相反,它却成为法国人代表世界生活时尚和潮流的骄傲。
茶叶在中国的历史中可以说是绵延流长,为什么中国也没有全世界欢迎的顶级茶叶品牌呢,相反英国却有世界顶级品牌的茶叶,因为与中国茶庄和作坊不同的是,英国为了追求更高的利润,把印度的几种茶叶按比例拼配出来的混合茶叶,却有着味觉统一的质量标准。
美国人可以把肯德基和麦当劳的快餐店开到全世界,而且全世界的汉堡和炸鸡腿的口味都是一致的,据说他们精细到食品制造过程中的水温,甚至连服务员擦地倾斜的角度都是员工培训的范畴。
而中国的麻婆豆腐,从南到北的口味不一、五花八门,这是为什么呢?
我觉得我们中国人真应该好好学学国外的这些先进经验,在黑龙江省甚至全国,立足本职,在我们的工作的地勘领域内,脚踏实地地做出我们自己的品牌,推动地勘经济的发展。
四、开拓域外市场,发展地勘经济
进入21世纪,中央提出“走出去”战略后,我们地勘行业及时调整发展思路,树立“大地质、大市场”的观念,瞄准“两个市场、两种资源”。
一是用好我国“两种资源,两个市场”的矿业政策。
在积极做好国内市场的同时,要注意眼睛向外,开拓国际市场。
目前,我国在国内大力加强地质工作的同时,积极推进国外矿产资源勘查开发工作。
要密切关注国外市场动向,积极地走出去,根据本单位实力情况可以单独承担,也可参与分担部分工程。
实践证明走向国外,前途光明,可获得好的经济效益和社会效益。
奠定做大做强的基础。
如黑龙江省煤田地质局在近年来为土耳其国天然碱勘查提供测井服务,为蒙古国塔木查格石油勘查提供水源勘查服务。
在煤层气开发方面与美国格瑞克公司、日本中泰能源公司、加拿大和香港合资的香港亚历士公司成功合作,招商引资,吸引国外资金和先进技术,进行黑龙江省境内的非常规资源的勘探开发,取得可观的成果。
二是树立大地质、大市场的观念,拓宽经营领域。
“人口、资源、环境”是我国三大基本国策,为我们提供了广阔的战场,我们要开拓视野,寻找机遇扩大勘查市场,为国民经济建设服务。
如黑龙江省煤田地质局近年来连续提出了含煤岩系是伴生矿产调查评价。
油页岩资源潜力评价、地下热水调查评价、农村贫困地区饮用水调查与评价、煤炭资源调查等建议,已获得省政府有关部门的大力支持。
煤炭资源调查项目正在实施,油页岩资源评价工作正在立项论证当中。
拓宽了勘查市场。
三是发展矿业经济,根椐人才优势和经济实力开办矿山,煤炭勘查单位掌握有丰富的煤炭勘查资料,应充分利用探矿权单位具有优先获得采矿权的优势,积极开办矿山。
目前煤炭市场需求旺盛,一座矿山服务时间一般不少于15年,是可持续发展的可靠支撑。
如黑龙江省204煤勘队经营煤矿近年来获得可观的经济效益。
有实力当然也可开办其他矿种的矿山。
开办矿业,是做大做强的最佳途径之一。
五、融入和谐理念,发展地勘经济
改革决定命运。
在做大做强进程中,逐步开拓市场,必须适时进行运行机制的改革,加强思想政治工作,这是做大做强的政策基础和政治保证。
是做大做强本单位根本需要,与本单位广大职工息息相关。
做大做强的目标,要靠广大职工来实现,从制订政策到决策,应充分发挥广大职工的积极性和创造性,通过全面的大讨论,实现大决策。
制定出分阶段的规划,立足当前,兼顾长远,让每个职工看到前途、看到光明,让每个职工充分认识到理想的实现,要靠拼搏努力,从而达到团结和谐的目的,增强凝聚力。
在做大做强的过程中,应推出激励政策,适时改革运行机制,鼓励职工多做贡献、做大贡献。
同时必须加强建设中国特色社会主义理论,邓小平理论和“三个代表”重要思想学习八荣八耻教育,加强职工思想道德建设。
树立正气,树立以人为本理念,建设单位优良的社会主义文化,关心职工的工作,提高职工生活水平。
实现以科学发展观,建设和谐社会性的目标。
总之,把煤炭地勘单位做大做强是一项艰巨而长远的任务,是一项复杂的系统工程,地勘单位的和谐发展,实现经济效益最大化,是我们追求的目标。
在我国经济快速发展,对矿产资源需求旺盛的大好形势下,要抓住这个前所未有的极好机遇。
励精图治,发奋图强,实现地勘经济的又好又快发展。
[参考文献]
[1]刘长龙,计保平.社会主义市场经济理论[M].北京:
中国
经济出版社,2002
[2]钱永坤.煤炭工业经济实证研究[M].北京:
煤炭工业出版
社,2005
[3]石峰.人本管理激活人力资源[M].北京:
北京物资出版
社,2004
[责任编辑:
刘玉梅]
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