行政管理学讲义.docx
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行政管理学讲义.docx
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行政管理学讲义
行政学讲义
绪论
第一节什么是行政
1、国内三种观念:
(关于行政)
1狭义的行政观:
政府的管理活动,行政机关
2广义的行政观:
一切管理活动
3中间意义的行政观:
国家机关的管理活动
政府——广义:
政权;狭义:
乡县市省人民政府,不包括法院、检察院
2、我们的行政观
行政是国家权力的执行机关,运用国家权力,依法对国家和社会事务实施公共管理。
第二节行政管理概说
1、行政管理学的含义
研究行政现象及其活动的科学
2、行政管理学的研究内容
政府怎样去管,政府要做什么
3、行政管理学与相关学科的关系(政治学,法学,管理学)
1行政管理学与政治学:
联系—行政管理学来源于政治学,是政治学的分支学科;区别—政治学研究国家基本理论制度,行政学研究政府行为
2行政管理学与行政法学:
联系—都是以国家行政为中心观念的学科;区别—行政法学从法律角度出发,使政府行为规范。
行政管理学从方法技术角度出发,使政府行为高效,
3行政管理学与企业管理学:
联系—就方法论而言,两者是相同的;区别—对象不同
4、学习行政管理学的意义
第三节行政管理的历史演进
1887年威尔逊发表《行政之研究》标志行管学产生
1、早期公共行政研究时期
1起止时期:
1887到1911泰罗发表《科学管理原理》
2理论渊源(基础):
①西方近代政治学说,尤其是国家学说
②君主制时代,德奥两国官房学(公共财政学—怎样为君主赚钱)
③普鲁士的任官制度与英国文官制度(为人事行政研究提供最主要的范畴)
④西方资产阶级革命时代兴起的行政法学
3主要代表人物及论著和观点:
①威尔逊《行政之研究》A强调研究政府行政管理,拟定了行政学内涵。
B提出政治与行政两份法,政治是国家意志的体现,行政是国家意志的执行。
②古德诺《政治与行政》A全面系统论述两分法B主张将政治排斥在行政之外,将政府文职官分为政务官与常务官,规定常务官在政治上中立。
4理论特点:
建立了基本理论基础,形成初步学科体系,使行政管理学产生较大影响,从而受到各方面注意。
2、传统公共行政研究时期(科学管理时期)
1起止时间1911到1933艾顿·梅奥《工业文明的人类问题》行为科学—人际关系管理理论的兴起
2理论渊源①泰罗《科学管理理论》以时间动作分析,工作定额制度,标准化管理,对工人进行培训和刺激性奖励②韦伯(德国)《社会组织与经济组织理论》,提出了官僚制度理论,又叫科层制,观点:
a将官僚制度看作是一种建立在理性与权威基础上最有效率的组织形式,特征:
劳动分工,层级结构,对事不对人的法规。
3代表人物:
①怀特《行政学导论》—第一本大学教材A全面介绍了行政学所面临的各种问题B提出了组织原理,人事行政,财物行政,行政法规,是行政学基本内容
②魏洛比《行政学原理》财政预算、物质管理,是行政学的主要内容
③古立克(美国)
④厄威克(英国)共同编辑了《行政管理科学论文集》
A行政管理7环节理论,计划组织人事,协调,指挥,报告,预算
B提出适合一切的组织的8项原则
4理论特点:
强调行政组织的合理化,行政过程的制度化,行政行为的效率化,行政方法的标准化,侧重制度研究与静态研究,对组织中人和环境动态研究不够
3、修正公正行政研究时期
1起业时期1933到20世纪60年代初(1960初)——系统管理学派崛起
2理论渊源:
行为科学——人际关系管理理论兴起
A工人是复杂的社会系统的社会人,不仅是经济人,人不仅追求金钱,还追求友情等等
B企业中普遍存在着经常表现为某种团体的非政府组织。
C新型领导要在正式组织经济需求与非正式组织社会需求之间保持平衡。
3代表人物:
①西蒙
经济学、社会学行政学家美国
获得1978年诺贝尔经济学奖《行政行为》《管理决策新科学》
A提出行政管理研究方法论B提出行政管理决策理论C对行政组织和决策技术实际研究
②巴纳德
《行政的功能》
A运用社会系统的观点推进对3对正式组织研究
B提出非正式理论
C提出权威接受理论
D组织平衡理论
4特点:
以行为科学为基础,注重充分发挥人在组织中的作用,但在组织结构和组织与环境的关系未给出重视。
4、整合公共行政研究时期
1起止时间:
1960年代初(系统论开始兴起)
2理论渊源:
系统论,强调总体大于部分之和,把组织看成动态的开放的系统
3代表人物:
①弗雷德·里克森《新公共行政学》
A主张社会正义与和平
B主张改革的,入世的,与实际过程相关的公共行政学
C主张构建新型的政府组织形态
D主张突出政府行政管理的公共性质
E主张民主行政,反对专业主义
②里格斯《行政生态学》
A提出融合型农业社会行政模式
B棱柱型
C绕射型
4特点:
既强调组织结构,工作程序等静态方面,又强调环境与人的影响,以全面性,整合性姿态出现,综合了前2个时期积极成果。
第二章行政职能
第1节行政职能的相关理论分析
1、现代政府职能问题的由来
市场失灵:
①垄断降低了市场效率,垄断阻碍创新
②市场对外部性无能为力(外部性:
在相互联系,相互作用的经济单位之间,一个经济单位对其他经济单位的映像,而该单位又没有根据这种影响从其他单位获得报酬或者支付赔偿
③市场不能有效解决某些公共物品和服务的供给问题(公共物品:
私人不愿意生产或者无法生产,而由政府提供的物品,具有非排他性、非竞争性;私人物品:
指不具备非排他性和非竞争性的特征)
(非排他性:
无法排除其他人从中获得好处;非竞争性:
消费者的数量增加不会引起生产成本的增加——电视台节目观众增多,不会引起制作成本的上升)
④信息不对称导致市场失灵——市场本身不可能提供充分信息、具有盲目性
⑤市场不能解决宏观经济的平衡问题:
经济具有周期性,波动剧烈,引起社会动乱。
⑥市场不能解决收入分配的不公平问题,市场具有效率
市场是必须的、市场是有弊端的、政府要干预经济的,罗斯福新政引起现代政府职能的大讨论
二、现代政府职能的发展
1东亚经济奇迹
政府主导的经济发展战略,证明了政府职能的扩展对于后发展国家,社会经济发展的突出作用,引起了人们对政府职能的普遍关注
2亚洲金融危机
区域经济向全球化经济发展过程中,政府职能没有得到转化,导致经济衰退,引起人们对政府职能的再思考,提出转变政府职能的思路
三、行政职能的含义与意义
①含义:
指政府依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时所承担的职责和任务,反映了政府管理活动的内容和基本方向,决定了政府的规模和管理方式。
②意义:
A行政职能是认识公共行政的前提,政府的公共行政活动是通过发挥自身的作用以有效地完成国家所赋予的职能的。
B行政职能是建立政府行政组织的主要依据之一。
C行政职能反映行政组织的性质和运行方向,规范行政组织的运行的行为方式
D行政职能的转变时变革行政组织,行政活动方式的重要前提
E行政职能是确定和划分政府职能的基础和依据
F行政职能的实施状况是政府公共行政效能的体现,进而显现出公共行政在国家社会中的实际作用
G行政职能是科学组织管理过程的重要依据
第2节行政职能的类型与内容
1、分类
㈠按国家性质不同分类
1.奴隶制国家的行政职能
奴隶制国家是占统治地位的奴隶主阶级剥削和压迫处于被统治地位的奴隶阶级和平民阶级的政治工具,其行政职能也是为巩固这种阶级统治服务的,是为实现奴隶主阶级的利益而存在的
2封建制国家的行政职能
封建制国家的行政职能同样是为了占统治地位的封建地主阶级的利益服务的。
3资本主义国家的行政职能
是以维护资产阶级的政治统治为根本目的
4社会主义国家的行政职能
是将提高社会生产力和人民生活水平作为最终目标,将管理社会公共事务,促进社会生产发展,维护社会公共秩序,不断发展各种社会公益事业视为政府责无旁贷的义务
㈡按作用领域的不同分类:
1政治职能
实质是维护统治阶级的统治地位,保证统治阶级的根本利益不受侵犯。
2经济职能
依靠经济的杠杆等宏观调控手段,以及加强法制建设并充分发挥市场机制的作用来管理经济活动。
3文化职能
是指政府通过思想政治教育和对科学、教育、文化艺术、卫生、体育、新闻出版、广播电视等事业的管理活动。
4社会职能
是保持社会稳定,维持社会正常秩序的基本职能之一
㈢按作用的过程和方式不同分类:
1计划职能
政府行政组织为了实现既定的目标,对整体目标进行科学分解和测算,并策划必要的人、财、物,拟定具体的实施步骤,方法以及相应的政策,策略。
2组织职能
对有关行政机构的设置,调整和有效运转;对工作人员的选拔、调配、培训和考核:
对已有的人员,资金,物资等做出合理安排和有效利用;对执行活动中各项具体工作进行督促、检查和领导。
3协调职能
是对各行政机关之间、行政人员之间以及各项行政活动之间的系统进行调整和改善,使他们按照分工的协助的原则,相互支持,密切配合,步调一致,共同完成预定的任务
4控制职能
通过监督、检查和反馈,掌握有关情况,发现问题,采取必要的措施,纠正偏差,保证行政组织按科学的轨道有效的运行,最终达到预期管理目标
㈣按照性质不同分类
1统治性职能
镇压一切敌对阶级或者敌对分子的反抗和破坏,维护本阶级的政治统治。
2保卫性职能
预防和制止动乱,保卫国家的独立、主权、安全、抵御外来侵略、颠覆、威胁、维护政治统治和社会治安、维护社会秩序,保护各种经济组织的合法权益,保障宪法和法律赋予的公民的各项权利
3管理职能
管理国家或地方的经济、文化教育、环境保护、财政、民政、民族事务、行政工作
4服务型职能
政府采取一切有效方式,组织动员全社会的力量,创办和发展各种社会公共事业
㈤按照作用的手段的不同分类
1立法性职能
政府行政组织根据实际情况和客观需求,接受立法机关的委托,通过法定程序,就某一专门的领域制定法律、法规。
2行政性职能(程序性、权威性、唯一性)
政府行政组织根据国家宪法和法律的有关规定,通过合法的手段和途径推行行政令和对社会公共事务进行有效管理的职能
3司法性职能
执行法律和法规的实施和对社会公共事务进行有效的监督职能
2、内容
㈠公共行政的基本职能
1政治职能
是维护国家统一的政治秩序的基本职能,核心在推动和维护巩固国家政权
①保卫职能
保卫国家利益不受外来侵犯,为本国的经济社会建设创造有利的外部环境
②专政职能
维系国家的基本政治经济制度,维护安定团结的政治局面,为社会生活的正常运行提供良好的内部环境和秩序。
③民主职能
建立健全民主监督程序,提高公共行政的过程的公开性和透明度,扩大政府同社会公共联系的渠道,提升公民的参政意识,完善公民参政议政机制
2经济职能
对经济生活管理的全部活动,巩固经济基础,促进经济繁荣
①制订经济法规②出台产业政策③维持经济秩序④规范市场行为⑤税收和公共财政的管理
3文化职能
影响和控制公民的社会化过程,增进政府统治的合法性,并对公民的精神生活加以引导
①制订科学、文化、教育、卫生、体育等事业发展的战略,规划和计划
②制定颁布科教文卫体事业发展的法规和政策,为科教文卫体的发展提供良好的服务环境。
③组织科技知识的推广和应用工作
④健全文化市场和管理体制,规范文化市场行为
⑤加强文化基础设施的建设
⑥指导、协调、监督检查科教文卫体单位
⑦深化科教文卫体管理体制的改革
⑧加强思想政治工作
4社会职能
保障和改善公民的社会生活水平
①制定社会发展战略、规划、计划、法规、政策。
②建立健全社会保障体系
③筹集社会保障资金
④加强公共服务和公共设施的建设和管理
⑤合理利用保护自然资源、改善生态环境
⑥控制人口数量,提高人口素质
⑦促进信息畅通
⑧提倡文明、健康、科学的生活方式
㈡公共行政的程序性职能
1计划职能
政府行政组织确定目标,选择实现目标手段的过程,包括确立目标,进行预测,预算和方案的抉择
2组织职能
政府为实现目标,计划而建立相应的组织体系,并对公共行政的过程进行有效的指挥、沟通、协调
3控制职能
是政府为保证计划的实现而确立的职能,包括监督、检查和纠偏
第三节行政职能的转变
1、行政职能模式
是指政府行政组织对社会经济生活进行调整和控制的方式、方法以及过程的总和,集中表现在政府行政组织所确立的公共事务管理组织结构,决策机制,公共利益的实现方式等方面
㈠统治型政府的行政职能模式
集权管理;“权治”管理;强制管理;单一化管理
㈡管制型政府的行政职能模式
分权管理;“法治”管理;强制管理;多元化管理
㈢服务型政府的行政职能模式
管理主体是服务者,管理客体是服务接受者,管理主体的多元化,组织结构的“扁平化,网络化”,确立了公正导向,以公民为本位,开放型特征
2、行政职能的发展趋势
1内容手段日趋丰富和多样化
2日益分化和专业化
3重心逐渐由统治阶级性职能过渡到社会管理性职能
3、我国行政职能的转变
是指政府的行为方式和基本任务的变化
1政府的经济、文化、社会职能的转变
2体系的重心从一个职能转向另一个职能的过程
3内涵由简单转向复杂的过程
4行使的方式由政治性、行政性、直接性向社会性、法律性、间接性转变
5由“无限政府”向“有限政府”的转变
6行政能力提升的过程
第三章行政组织
第一节行政组织的概说
1、组织概说
组织定义:
是一群人,包括法人,为了同一个目标,以一定的秩序,结构形式构成的整体。
2、行政组织
广义——所有进行管理的组织
中间:
国家机关进行管理
狭义:
政府
静态:
为了执行国家事务而依法组成的各种行政机构
动态:
行政机关在管理时产生的活动
阶级性:
统治阶级进行统治的工具
社会性:
是国家为实现社会目的而通过的一定的法律
程序所建立和规定的,有着一定的行政目的,人员设置,权责分配,结构形态,财物所有的行政机关体系。
3、行政组织特征
㈠国家行政组组织的一般特征
1政治性与权威性
国家行政组织是统治阶级实施政治统治与社会管理的工具,具有政治统治意义。
国家行政组织在执行国家意志,管理国家和社会公共事务过程中,以国家强制力为后盾,是国家行政权力和国家强制力的象征和代表,具有权威性。
2公共性和服务性
任何国家行政组织的政治职能,都以其社会公共职能为基础,承担管理一般社会公益事业和公共事务的职责,各级政府机关以及工作人员都是由纳税人供养的,服务社会是国家行政组织的天职。
3科学性和系统性
行政组织是围绕权力线和指挥命令系统展开的上下级之间具有的严密等级节制关系的组织体系,在组织结构上具有严密性和系统性的特征,随着现代管理理论和实践的发展,各国行政组织的设计、设置、废止、变动和管理越来越依赖于科学知识和技术支持。
㈡国家行政组织的比较特征
行政组织与政党组织和国家组织相比,具有派生性、执行性、垂直性和强制性特点。
1行政组织与政党组织相比,具有国家强制性
政党是一种社会组织,不属于国家组织的范畴,不具备国家强制力,中国共产党是我国的执政党,中国共产党通过政治的、思想的和组织的途径执掌国家政权。
2行政组织与国家权力机关相比,具有不同的职能和“派生性”、“执行性”、“垂直性”特点
国家行政机关,审判机关,检察机关都有全国人大产生,对它负责,受它监督。
国务院依照全国人大代表大会制定的宪法和法律,执行全国人民代表大会的决议和命令,统一领导去昂过地方各级国家行政机关的工作,管理国家和社会的公共事务。
3行政组织与司法机关相比,主要是性质和职能上的差异,在上级对下级的领导关系上,也具有各自不同的特点
司法机关包括人民法院和人民检察院。
最高人民法院监督地方各级法院和专门人民法院的审判工作,各级法院之间,不存在垂直领导与被领导的关系;最高人民检察院对地方各级人民检察院对下级人民检察院的“领导”,主要是一种业务性质的领导,而国务院对地方各级人民政府的统一领导,主要是一种“行政”性质的领导。
4、行政组织要素
1组织目标明确2法规制度健全3人事安排恰当4权责分配合理5财物数量始终6运行机制有效7行为方式优化8价值观念整合
5、行政组织产生与成立
1产生成立的依据
①宪法②法律③行政裁量权
2产生程序
①由立法机关或者政府领导机关提起创立案,说明行政组织法律依据与现实原因。
②由立法机关或者政府领导机关审议其合法性与合理性
③由立法机关或者政府领导机关决定设置与否
④由批准机关以法定方式向社会公布其成立并赋予相应的权利。
第二节行政组织的结构和原则
1、行政组织的结构
1行政组织的种类
根据工作的性质、内容、作用,可以对行政组织进行微观分类,即分为领导机关,职能机关,辅助机关,咨询机关和派出机关。
㈠领导机关,是中央和地方各级人民政府的行政首脑机关,例如各级政府行政首长及其合议制决策机构。
㈡职能机关,是各级政府负责管理某一专门行政事务的执行机构,是领导机关的部门机关
㈢复制机关,是指中央和地方各级地方政府内部为行政组织提供辅助性工作服务的机构,包括政务性,事务性,专业性和综合性的辅助机关。
㈣咨询机关,为政府机关出谋划策,提供政策方案,政策规划的机构,有2种形式:
一是行政组织常设的政策规划组织。
例如,咨询委员会,研究中心,发展中心,二是与政府组织密切联系得社会智囊机构
㈤派出机关,是指一级政府机关根据公共行政的需要,在其管辖区域内设立的代表机构,派出机关不是一级国家行政机关,而是由一级政府委派
2行政组织的横向结构
行政组织的横向结构主要是指一级政府内部平行部门之间的结构形式,在实质上是一个事物,职能,责任和权力的配置方式
3行政组织的纵向结构
是指一个国家内部各级政府间的结构形式,是一种以层级制为基础,垂直方向的业务分工和事权配置
4行政组织结构体系
行政组织的系统结构,是指行政组织的纵向和横向关系整体协调的结构体系,主要表现形式即行政组织体制。
行政组织体制是行政组织内部各要素、部分、各单位及至各层级之间的组合方式,是行政组织内部各种行政关系制度化的表现
㈠首长制与委员会制
行政组织中法定最高决策权由行政首长一人行使者为首长制。
法定最高决策权由委员会行使者则是委员会制。
首长制的优点是事权集中,权责分民,指挥灵便,行动迅速,效率较高,但容易造成独断专行。
委员会制的优点是集思广益,相互监督,缺点是决策和行动缓慢,权力分散
㈡层级制与职能制
层级制是指政府组织从纵向上划分若干层级,每个层级所管辖的业务性质相同,职能制是指政府组织平行划分为若干部门,每个部分所管辖的业务内容不同,但管辖范围相当,采用层级制,便于集中领导,统一指挥与行动。
职能制优点在于合理分工,相互配合
㈢集权制与分权制
主要指一级政府内部的权利结构方式和权力运行机制,集权制表明行政权力是集中形式的,分权制是指一级政府组织的各层级、各部门对管辖范围内的行政事务有充分的决定权,行政首长对下级或者下属范围内的事务亦不加干涉
2、行政组织原则
原则是规律性的表现
㈠组织原则的定义
使组织长期平衡、稳定、有效、充满活力的一系列的一般性或者共同性的规范或者法则。
㈡现代行政组织原则
1法治原则
基本要求①在组织管理中,消除人治残余,树立法治权威。
②制订完备的行政组织法规体系,做到有法可依。
③依法建立和健全各项行政组织制度
④建立有效的组织管理执法体系,加强执法力度
2职能目标原则
行政组织是实行政府职能目标的工具,必须依据职能目标的需要,设置,调整和废止相应的行政组织机构,并且适应政府职能目标变化的需要,对行政机构进行经常性的调整和改革。
3精干效能原则
要求①机构设置要合理精干
②人员编制要合理精干
③坚持效能至上
④建立廉价负责政府
4管理幅度与层次适度原则
管理幅度又称行政幅度,是指领导机关直接管辖下属部门或者人员的数额。
管理层次则指行政组织系统划分层级的数额。
管理幅度和层级适度,是根据不同组织系统确立幅度与层次的最佳限度
5职、责、权一致的原则
要求①从组织层面上,要运用法制手段,明确各单位、各部门、各层级的职能范围,授予相应的行政权限。
②从公务员层面上,要通过制度化途径,建立岗位责任制度和分工负责制度。
6稳定性与适应性相结合的原则
要求①保持行政组织系统的相对稳定,是调动公务员的工作积极性,稳定公务员队伍的重要前提
②要适应经济、政治、文化和社会生活发展变化的需要,适时、适度的调整和改革行政机构
③稳定性与适应性相结合,在改革中力求稳定,在稳定前提下锐意改革
第三节行政组织变革
1、目标管理,定义
通过上下级公共协商制订和实现目标,以提高人的积极性与组织效率的科学管理方法
德鲁克1947《管理实践》提出目标管理
2、定义的理解
上下级共同制订
①目标管理是一个过程,上下级共同制订目标的过程
②目标管理是一个考核的方法,以目标为标准,考核每一个单位与成员的绩效
③目标管理的实质是以激励代替惩戒,以民主代替集权的一种管理方式
3、目标管理的实施
1实施的障碍①要使下级自觉承担某种任务很困难,而自觉性事目标管理的基础
②各级管理人员不习惯下级参与,常常不自禁的使用传统方法
③各级管理人员缺乏目标管理技巧
2成功实施目标管理基本条件
①整个组织,特别是各级管理人员对目标管理方法支持
②各级管理人员应比下级具有更高的组织协调能力,以及订立目标的技能
③要实行以精神激励为主,物质奖励为辅的管理机制制度
④从组织的高层管理部门开始
4、组织变革的动力与过程
变革动力①客观环境②目标变化③技术变化:
组织分析技术④管理:
思想或者方式⑤社会心理因素:
组织成员的愿望动机⑥专家和专家团体
过程:
①反省现状发现问题,认识到变革的必要性
②确认变革的现实条件与理想条件的差距,找到不利因素
③制订解决问题的方案
④根据方案实施变革
⑤对照计划,反馈与评析,如不合目标,按照以上步骤重新循环
5、组织变革的阻力
①利益的差别(核心)
②习惯的力量
③认知上的差异(目标、方式)
6、如何克服阻力
①力场分析,分析阻力在哪里,动力在哪里
②广泛动员,通过宣传,使大家自主参与变革
③建立群体规范,利用群体组织规范来克服阻力
④利用个人威望来克服阻力,利用个人影响来影响别人,使阻力变为动力
⑤讲究合理的方式A克服阻力时不能强制推行,采取讨论与协商的方法处理分析B合理设计变革进程
⑥加强革新性行为,变革者在平常时使改革成为一种习惯,经常对变革行为进行赞扬
⑦行政强制,强力推行,克服阻力的方法之一
⑧折中妥协,降低目标
7、一个组织成功变革具备的条件
①组织所面临的环境压力已将组织推到非改不可的境地
②变革必须由组织管理部门制订细致的规划与模型
③变革设计者必须对变革承担责任,了解组织成本的需要,并将需要最终反映到解决问题的方案中
④应当在小范围内先试验,待取得成功经验与失败教训后再向大范围推广。
⑤必须从组织外部引入新的思想方法,以帮助组织内部人找到改善组织状况,提高组织效率的新途径
⑥变革的组织者应经常收集他人关于变革的新想法,并将自己变革的新想法介绍给他人,实现相互促进。
⑦全面而准确的把握变革阻力以及各阻力之间的关系,并选择克服阻力的有效方法。
第四章人事行政
1、含义
人事行政指国家人事行政机关通过一系列法律、法规、制度和措施,对行政管理活动中的行政人员和行政事务之间的关系以及行政人员相互之间的关系所实施的一整套管理活动或者管理行为,它包括对国家行政人员的录用、考核、培训、交流、奖惩、纪律、工资、福利、退休方面的规划和管理
2、特征
①人事行政所追求的价值目标是多元的,追求效率、公平、回应性、自由等价值目标
②人事行政需要兼顾公共利益,组织利益和成员利益的平衡
③前述两个特征使得人事行
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