事业单位制度及概述.docx
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事业单位制度及概述.docx
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事业单位制度及概述
第一节 事业单位的涵义及其性质
一、事业单位的内涵
国际上通常把类似于我国事业单位的机构称之为社会公益性组织或公共机构,主要指学校、医院、协会、孤儿院等部门。
1955年彳月,在全国人大常委会《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中,从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。
之后,在1963年7月,由国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》,把事业单位界定为“为国家创造和改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位”。
1998年,国务院发布了《事业单位登记管理暂行条例》,首次从法律上将事业单位界定为,“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。
2004年6月,国务院关于《修改(事业单位登记管理暂行条例)的决定》再次重申了1998年的界定,即事业单位就是“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
”
第一篇第一章:
事业单位概述
事业单位应当具备四个条件:
一是依法设立。
二是从事公益服务。
三是不以营利为目的。
四是社会组织。
与行政机关相比,二者尽管都属于公共部门,都为社会提供公共产品,但行政机关主要从事行政管理和社会管理,它是国家权力机关的执行机构,具有外在的公共管理职能,并且上级政府机关对下级机关有领导或者指导关系。
而事业单位主要从事公共服务活动,一般不具有对外公共管理的职能,事业单位之间不存在领导或者指导关系。
与企业相比,大部分事业单位由于为社会提供服务产品,因此可以获得相应的货币收入,并且也注重自身的经济效益,但其存在和发展的根本目的是社会公益,生产的营利不能在单位职工或者管理者中间进行分配。
而企业则是以营利为目的的经济组织,资产的所有者可参与剩余产品的分配。
有的人认为我国的事业单位与国外的非营利组织相似。
但在实际上,非营利组织除具有非营利性和组织性之外,还具有民间性、自治性和自愿性的特征。
而我国的事业单位基本上都是由政府举办的、从事公益服务的公共机构,不属于民间组织,人事安排和内部管理均按照国家相关政策和制度来进行管理,不具有自治性、自愿性的特征。
因此,我国的事业单位与国外的非政府组织尽管在社会功能上存在某些相同或者相似之处,但在举办主体和内部治理机构方面存在着较大差异。
1998年10月,国家发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定:
“民办非企业单位,是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人,利用非国有资产举办的非营利社会服务活动的社会组织。
如各类民办学校、医院、文艺团体、科研院所、体育场馆、职业培训中心、福利院、人才交流中心等。
”
民办非企业的界定范围基本上与国外的非营利机构相同。
二、事业单位的性质
第一,公益性。
宗旨是为了社会公益。
第二,公有性。
事业单位基本上属于国家所有,经费由国家财政提供。
第三,社会服务性。
第二节 事业单位的特征和类型
一、事业单位的特征
从总体上来说,事业单位的主要特征有:
1、提供公共服务。
是事业单位最基本、最鲜明的特征。
2、属于非公共权力机构。
3、属于知识密集型组织。
4、经费来源国家化。
5、事业单位范围的广泛性。
事业单位的范围涉及教育、科学、技术、文化、卫生、体育等行业部门和领域,其主体具有多元性,其规模具有宏大性。
事业单位既有国家举办的,又有私人举办的,也有企业举办的。
统计显示,目前中国有各类事业单位130多万个,工作人员2900多万人,国有资产近3000亿元。
二、事业单位的类型
一是按照其所提供的产品或服务的社会功能、消费的排他性分类。
依照公共经济学的原则,事业单位大体其分为纯公益性、准公益性和半公益性三大类。
另一种分类是按其在国民经济和社会发展中所具有的地位和作用以及该项事业的自然属性,事业单位可以分为基本事业单位和非基本事业单位。
基本事业单位指提供重要的、且具有一定自然垄断性服务的事业单位,如政府举办的普通高等教育、基本义务教育、基本卫生、基本医疗保险制度范围内的医疗事业等,既重要又具有自然垄断陛质。
非基本事业单位是指相对次要的、自然垄断性相对少的事业。
它们可以由政府、个人多渠道举办,在政府政策扶持下,主要通过市场得到补偿的事业单位。
大部分的准公益性和半公益性事业单位都属于非基本事业范畴。
目前,最基本的分类是将现存的事业单位分为行政执行类、生产经营类和社会公益服务类。
行政执行类事业单位主要是指直接承担政府行政职能,为政府服务,根据国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或提供行政支持,从事监管、资质认证、执法监督等活动的准行政组织的事业单位。
如金融监督机构、工程与环境质量监理机构、交通监理机构、卫生监督机构、资格认证机构、政府部门直属的政策研究机构和信息统计机构等都属于此类。
这类单位只允许政府举办,经费来源靠国家公共财政全额拨款,对有执法收费权的单位要严格实行“收支两条线”,基本可以采取与一般政府部门类似的管理方式和运行机制,其工作人员可根据“党管干部”原则,参照公务员管理。
生产经营类事业单位是一些面向特定社会群体的专业性服务组织,针对市场需求,承担中介沟通职能,为市场和企业服务,具有一定经营性,具有较强“私益性”的社会事业单位,从事服务、咨询、协调等活动,一般都拥有比较稳定的财源,通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力,可以作为经济主体参与市场竞争,实行企业化管理。
如职业培训机构、社会中介机构、新闻媒介出版机构、广播影视机构乃至部分宾馆、招待所等都属于此类。
社会公益类事业单位,主要是指承担公共事业发展职能,为社会服务,根据社会共同需要,为社会提供普遍服务和公益物品,涉及公众基本利益和政府职能,承办国家交办、提倡和鼓励发展的具有较强“公益性”的事业任务,从事教育、科学、文化、卫生、体育、公共基础设施建设等活动。
这类单位细分的话,还可以分为纯公益类和准公益类事业单位。
纯公益类事业单位具有很强的“外部性”,一般不是有偿经营,因此,大多需要政府来举办,同时也可以鼓励社会力量兴办,引入竞争机制,甚至实行公开招标,实现社会事业社会办和事业主体的多元化。
如基础科学研究、义务教育、公共卫生、公共图书馆、环境保护等就属于这一类。
准公益类事业单位,主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务的单位,它所提供的产品和服务由于可能导致“拥挤效应”,具有部分排他性和消费竞争性,如高等教育、非营利医疗卫生等。
国家可通过政策优惠取向甚至公共基金等,对这类事业予以支持和补贴,可以考虑逐步改为非营利机构,参照现代非营利机构运行模式组建。
社会公益性事业单位是我国公共事业组织的主体,也是事业单位体制改革的重点,主要包括科技、教育、文化、卫生等领域的公共服务机构,这是真正具有非政府、非企业和非营利性质的事业单位,所以,事业单位改革的结果,将是通过转制、改制和回归等途径,使事业单位真正成为非政府、非企业和非营利的公共服务机构。
一是按照行业分类,大致分为教育、科研、环保、测绘、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧渔水、交通、气象、地震、海洋、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤等25个行业类别。
二是按照资金的来源分类,可分为全额拨款事业单位(没有稳定的经常性收入或收入较少,各项支出全部或主要依靠国家拨款的单位)、差额拨款单位(有一定数量稳定的经常性收入,但还不足以抵补本单位的经常性支出,支大于收的差额需要国家预算拨款补助的单位)和自收自支事业单位(有稳定的经常性收入,可以抵补本单位的经常性支出的单位)。
由于按行业分类是事业单位分类管理中较为简单的一种,比较简单易行,利于管理,因此,在这里我们将重点介绍事业单位的行业特征,主要从事业单位的职责任务、举办主体、经费来源、功能及其他特点等五个方面来进行介绍。
1、教育事业单位。
2、科技事业单位。
3.勘察(探)设计事业单位。
4.文化事业单位。
5.新闻出版事业单位。
6.广播影视事业单位。
7.卫生事业单位。
8.体育事业单位。
9.农业、林业、牧业、渔业、水利事业单位。
。
10.交通事业单位。
11.气象事业单位。
12.地震事业单位。
13.海洋事业单位。
14.环境保护事业单位。
15.测绘事业单位。
16.信息咨询事业单位。
17.标准计量、技术监督、质量检测事业单位。
18.知识产权事业单位。
19.房地产服务、城市公用事业单位。
20.社会福利事业单位。
21.机关后勤服务事业单位。
22.其他事业单位。
第三节 事业单位的功能及其存在的社会基础
一、事业单位的功能
二、事业单位存在的社会基础
每一种社会组织的产生都是由于社会的需要而产生的。
1.满足公共需要。
事业单位的产生与公共需要有着直接的联系。
2.弥补市场缺陷。
事业单位为社会提供的是纯公共产品和准公共产品。
事业单位的产生有利于弥补市场在这方面的缺陷和不足。
3.节制政府失灵。
政府失灵主要是指政府单纯依靠行政约束机制、无力达到预期的公共目标。
4.防止契约失效。
契约失效是指在社会活动中由于信息不对称而导致的交易要约作用失效。
为避免和减弱由于“契约失效”而给消费者带来的损害,必须寻求一种可以降低监督成本、保障权益的制度安排,将不以营利为目的的公益性事业单位引入后,有利于解决准公共物品乃至私人物品提供的信息不对称问题,从制度上为消费者提供一种非契约性的名誉保证。
5.弥补志愿不足。
世界各国的实际情况表明,依靠社会募集资金只能维持一小部分公益事业的支出,志愿捐款只占公益事业开支的一小部分。
因此,事业单位的运作只能主要依靠政府的财政资金支持。
三、我国现行事业单位的基本概况
目前,事业单位仍然是我国提供科教文卫等公共服务的主要承担者。
我国的事业单位改革不断深入,初步确立了事业单位的法人地位,实行了首长负责制,建立了聘用合同制和多种形式的聘任制度,初步搞活了内部的分配体制,事业单位管理体制实现了重大转变。
弊端具体表现为:
1.管理体制不顺,缺乏生机和活力。
2.财政负担沉重,事业单位面临生存困境。
3.布局结构不合理,资源浪费
第一篇第二章:
事业单位管理体制概述
第一节事业单位管理体制的内涵及其特征
事业单位管理体制的内涵
首先,事业单位管理体制是政府与事业单位之间的一种权限划分关系。
清晰地划分政府与事业单位的权限范围是事业单位管理体制的一个核心问题,是实现政府对事业单位领导的前提,也是事业单位能够良好运作的基础。
在我国,事业单位原则上接受政府的相关职能部门的领导,而在业务上具有相对的独立性和自主性。
第三节我国事业单位管理体制的改革
(三)我国事业单位管理体制改革的复杂性、艰巨性
第一,事业单位管理体制改革所涉及各种利益关系的复杂性。
第二,事业单位管理体制改革内容的复杂性
第三,事业单位管理体制改革任务的艰巨性。
就当前的现实情况而言,我国事业单位管理体制改革还处在实现新、旧事业单位管理体制转型的过程中,而相关的政策、法律、法规相对还不完善,难以提供有效的外在保障。
第四,当前事业单位管理体制改革存在的问题突出。
二、我国事业单位改革理论依据与实践借鉴
(一)改革的理论依据:
现代事业管理制度
事业单位管理体制在很大程度上依赖于相关的理论指导,我国事业单位管理体制的改革需要建构起相应的理论。
现代事业制度是市场经济体制的一个重要体制。
我国事业单位管理体制改革目标的实现,在客观上需要按照市场经济规律来改造我国传统的事业单位管理体制。
具体而言就是需要重新界定、划分和规范政府、企业、事业及其他社会组织的性质、目标、功能、职责、权力、利益、行为方式、运作机制等。
通过改变传统事业单位管理体制中存在的诸多问题,实现我国事业单位运行机制的转换,理顺各种关系。
1.现代事业管理制度的内涵
所谓现代事业管理制度,是指在一定的经济体制和制度运作下,建立一套适合社会事业单位发展规律的法人制度、领导制度、人事制度、财务制度、运行管理制度、评估制度、社会保障制度等管理制度的总和。
现代事业制度的核心是现代事业组织。
所谓现代事业组织是指在社会经济条件下,依法设立,不以营利为主要目标,拥有独立的资产,向社会提供公共性、或准公益公共产品或劳务的社会组织形式。
现代事业组织具有以下几个方面的特点:
一是现代事业组织不同于传统的事业单位组织。
现代事业组织是在市场经济体制的条件下形成和建立的,市场是其建立和发展的重要基础。
二是现代事业组织不同于政府组织。
现代事业组织主要提供准公共物品或劳务,而政府则主要提供纯公共物品。
在我国目前条件下,由于受到传统事业管理体制的影响,这一区分还没有有效地体现出来。
2.现代事业管理制度的框架
现代事业组织是一种组织形式,现代事业管理制度是一整套社会管理制度的总和,它包含事业内部、外部以及相关的管理制度,其特征是政事分开、责任明确、多元投资、管理科学、强化约束。
现代事业管理制度主要包括以下内容:
第一,健全的事业单位法人制度。
第二,多样化的组织模式。
由于事业单位所提供公共产品的对象的需求不同,事业单位组织的组织模式也因此有所差异。
具体而言主要包括公司型、社会型、社团型、研究中心等多种组织模式。
第三,多元化的投资与经营补偿制度。
在市场经济体制下,积极探寻事业单位组织投资和经营补偿的制度将有助改变传统事业单位财政支持单一的情况。
第四,科学民主的领导制度。
一方面是明晰事业单位的产权制度,实现所有权、管理权、监管权有效分离;另一方面是建立事业单位管理的负责制度,相关的领导对于事业单位组织的运作管理承担相应的责任。
第五,完善的具体运作制度。
(二)改革的有益借鉴:
西方国家公共事业部门的管理体制改革
最有代表性的是1988年英国开始的“执行机构”化改革和1998年日本开始的“独立行政法人”化改革。
三、我国事业单位管理体制改革的具体思路
我国事业单位管理体制改革的基本原则是政事分开。
对于改革的总体目标而言,我国事业单位管理体制改革应实现的总体目标主要包括以下几个方面:
第一,实现事业单位管理与政府管理的分离。
第二,实现事业单位管理体制的科学化、法制化。
第三,推进事业单位资源配置管理的社会化。
第四,事业活动的产业化、市场化。
事业单位活动的产业化与市场化已经成为当今世界范围内公共服务供给的一个重要特征。
比较有代表性的是新西兰模式。
这种模式实现了公共服务的竞争性供给、区别性需求、有效价格、对称信息和最小交易成本。
这一模式为我国事业单位体制改革提供了有益的参考和借鉴。
第五,积极促进事业单位主体的多元化。
(二)进一步完善事业单位分类管理体制
事业单位管理制度改革的基本方式是进行分类改革。
在我国传统的分类管理体制中存在着诸如重视单一政治控制、忽视组织管理效率和从财政的角度来进行的分类,这样的划分存在许多缺陷。
因此,建立和完善必要分类管理体制成为事业单位管理体制改革的一个重要内容。
确立合理的分类管理制度是我国事业单位管理体制改革的关键。
具体而言,借鉴公共产品理论,在事业单位管理体制改革中实现依据事业单位公共产品的供给来进行分类管理。
首先,建立和完善分类管理体制。
其次,明晰事业单位的权、责、利。
(三)创新事业单位管理体制
(四)完善事业单位主体运作模式
第一,实现事业单位主体的多元化、社会化。
积极吸纳社会力量参与社会公共事业部门与组织具有重要的现实意义。
第二,进一步激发事业单位内部改革的动力机制。
第三,积极推进事业单位从“政府控制”模式向“社会选择”模式转变。
(五)优化事业单位管理体制改革的外在环境
第一篇第三章:
事业单位管理制度概述
第一节事业单位登记管理制度
一、事业单位登记管理制度的内涵
事业单位登记管理制度是关于事业单位登记管理的法规、政策和登记管理主体、客体、体制、权利、义务、内容、方式、目的等方面规定的总和。
事业单位具体的操作依据是《事业单位登记管理的实施办法》和其他有关规定。
事业单位登记管理是一种行政执法行为。
二、事业单位登记管理制度的主要内容
(一)事业单位登记的对象
进行法人登记的事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教科文卫等活动的社会服务组织。
这类组织具有两大特征:
一是服务性。
二是公益性。
根据《条例》的有关规定,有几类事业单位无需进行登记,只要求备案即可:
一是法律规定具备法人条件,自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位;二是法律、其他行政法规规定具备法人条件,经有关主管部门依法审核或者登记,已经取得相应执业许可证书的事业单位;三是县以上各级人民政府直属事业单位。
(二)事业单位登记管理机关
我国的事业单位登记管理是实行统一领导、分级登记管理的体制。
(三)设立登记
事业单位法人设立登记,是指登记管理机关依照法定的条件和程序,对申请事业单位法人登记的单位依法继续审查,对符合条件的予以核准登记,确定其法人资格,颁布《事业单位法人证书》。
(三)调整布局结构
1.积极发展市场经济体制和社会发展所急需、又不需要国家财政拨款的事业单位。
2.努力确保关系国计民生,在经济建设和社会发展中起基础性、示范性作用的事业单位
3.逐步撤并、压缩那些不适应国民经济和社会发展需要的事业单位。
4.打破条块分割,按照区域经济社会发展的需要调整布局,进行资产重组,该合的要合,该精简的坚决精简。
5.推动从事生产经营活动的单位进行转制改企。
切实改变单纯依靠增设机构,增加人员编制,提高机构规格,扩大规模和增加财政投入,实现效益提高的粗放型增长方式。
(四)推进事业单位社会化
1.改革事业单位由国家统包统揽的做法,拓宽投资渠道,引进吸纳社会力量,实现投资主体多元化。
引导社会力量兴办投资学校、医院等公益事业。
2.根据市场经济发展的需求,适时将社会效益、经济效益兼顾的事业单位推向社会,使其在竞争中发展壮大。
3.鼓励事业单位进行跨地区、跨行业兼并、重组,实现事业单位的专业化协作配套,组建事业集团,更好地服务于社会。
4.积极创造条件,剥离事业单位后勤服务职能,减轻财政负担。
如学校、医院等单位的后勤服务可以实行剥离改制,逐步交由社会去办,也可以实行企业化管理,社会化运作。
第二节事业单位人事管理制度
事业单位的人事管理制度是指各级各类事业单位的人事部门对事业单位人员进行管理的一系列法规、制度和措施的总称,它包括对事业单位人员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行管理的规定。
一、人事管理的地位和作用
(一)人事管理在事业单位管理制度中处于核心和关键地位
人事管理是事业单位管理职能中的首要职能,在事业单位管理中处于核心和关键地位。
二、人事管理的基本原则
(一)公平竞争原则
(二)功绩制原则(三)依法管理原则
四、人事管理制度的特征及其存在的问题
(二)人事管理制度存在的问题
六、建立新型的事业单位人事管理制度
(一)建立以聘用制为基础的用人制度
1.全面推行聘用制度。
建立解聘、辞聘制度。
加强聘后管理。
2.改革事业单位领导人员单一的委任制,在选拔任用中引入竞争机制。
3.建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。
第三节事业单位财务管理
(二)事业单位财务管理的基本原则
四、聘用合同
聘用合同是聘用单位与受聘人员确立具有人事关系性质的聘用关系,明确双方的权利和义务的协议。
建立聘用关系应当订立聘用合同。
订立聘用合同是实行聘用制度的基础。
聘用合同可以对法律、法规、规章和政策未尽事宜作出详细、具体的规定,使当事人双方明确权利和义务,促进双方当事人全面履行合同,防止因违约而发生纠纷;也是处理人事争议的重要依据。
聘用单位不得与其他单位中建立了人事关系或者经政府劳动行政部门批准录用而建立了劳动关系且上述关系存续期间的工作人员(包括退休、退职人员)订立具有人事关系性质的聘用合同。
(一)聘用合同的内容 1.聘用合同的条款
聘用合同应当具备下列条款:
(l)聘用合同期限;
(2)聘用岗位及其职责要求;(3)劳动保护和工作条件;(4)工作报酬;(5)保险福利待遇;(6)工作纪律;(7)聘用合同变更、终止、续订、解除的条件;(8)违反聘用合同的责任;(9)当事人双方可以协商约定的其他内容。
1.述条款中,(l)至(8)项为必备条款,(9)项为约定条款或者称可备条款,它是指法律、法规、规章和政策未作规定,由当事人双方在合同中任意约定的条款。
约定条款只要不违反法律、法规、规章和政策的规定,则与必备条款具有同等效力。
聘用合同缺乏约定条款不影响其效力。
2.聘用合同的类型聘用合同按期限分为四种类型:
(1)3年(含)以下期限的合同为短期合同。
(2)3年(不含)以上期限的合同为中期合同。
(3)至工作人员退休的合同为长期合同。
(4)以完成一定工作为期限的合同为项目合同。
聘用合同期限是指聘用合同起始至终止之间的时间。
合同期限可以与聘用单位法定代表人的任期不一致,既可以长于聘用单位法定代表人的任期,也可以短于聘用单位法定代表人的任期。
合同期限最长不得超过受聘人员达到法定退休年龄的年限。
聘用单位与受聘人员经协商一致,可以订立l二述任何一种期限的合同。
连续工龄已满25年或者在本单位连续工作已满10年且年龄距法定退休年龄己不足10年的受聘人员,提出订立聘用至退休的聘用合同的,聘用单位应当与其订立聘用至退休的聘用合同。
3.试用期
试用期是聘用单位和受聘人员为相互了解、相互选择而约定的考察期限。
聘用单位与受聘人员签订聘用合同,可以约定试用期。
试用期包括在聘用合同期限内。
(l)受聘人员为再次参加工作的,试用期为3个月。
(2)受聘人员为首次参加工作的,试用期为12个月。
试用期只适用于单位新进的人员,并且在同一单位只能约定一次。
本单位原固定制职工和具有硕士及以上学位的人员首次订立聘用合同,不再约定试用期。
聘用单位接收聘用内调千部、军队转业干部和复员、退伍军人等政策性安置人员,首次订立聘用合同不再约定试用期。
聘用单位和受聘人员续订聘用合同,不再约定试用期。
(二)聘用合同的订立聘用合同由聘用单位的法定代表人或者其委托代理人与受聘人员以书面形式订立。
按照国家规定并履行审批手续聘用的未满16周岁的未成年人,山其法定监护人代为订立聘用合同。
聘用合同应当依法订立,坚持平等自愿、协商一致的原则,不得违反法律、法规、规一章和政策的规定。
事业单位为了规范工作程序,严肃工作纪律,维护工作秩序,提高工作效率,在不违背国家和省有关法律、法规、规章和政策规定的前提下,制定的规章制度,经职工大会或者职工代表大会审议通过后,可以作为签订和履行聘用合同的依据。
依照法律、法规、规章和政策的规定,遵循平等自愿、协商一致原则订立的聘用合同具有约束力,聘用单位与受聘人员双方都应当严格遵守、全面履行合同的约定。
受聘人员应当遵守职业道德和聘用单位的规章制度,认真负责地完成岗位工作任务;聘用单位应当保障受聘人员的工作条件,保障受聘人员享受按照国家有关规定和合同约定应当享受的待遇。
(三)无效聘用合同
下列聘用合同为无效合同:
I.违反法律、法规、规章和政策规定的;2.采取欺诈、胁迫等不正当手段订立的:
3.程序不合法、手续不齐全、权利义务显失公平的:
4.未经本人书面委托,由他人代签,本人提出异议的。
聘用合同部分无效,无效部分不影响其余部分的效力。
无效聘用合同由有管辖权的人事争议仲裁委员会认定。
(四)聘用合同的变更
聘用合同的变更是指当事人双方依法订立聘用合同后,对尚未履行或者尚未完全履行的聘用合同,按照规定的条件和程序,对原聘
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