第7章 灾害减除预案编制.docx
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第7章灾害减除预案编制
第7章灾害减除预案编制
本章学时:
4学时
本章主要内容:
灾害减除预案的编制目的、程序与步骤;地区灾害减除能力;
预案编制的方法;灾害减除行动的制定方法及其优先秩序的确定。
本章重点:
预案编制的方法与步骤、灾害减除行动优先秩序的确定。
本章难点:
如何确定和分析地区灾害减除能力。
___________________________________________________________
编制灾害减除预案的目的
灾害减除预案就是协调各种灾害减除行动,以降低或减小由于自然的或人为的灾害而导致的人员伤亡、财产破坏、经济损失或者衰退的综合计划。
•获得更多灾害减除资源和技术支持;
•让公众知道他们的灾害脆弱性,以及针对脆弱性应该采取的策略,同时也能获得他们的更大支持;
•将灾害减除策略和社区的其他需要结合起来,如:
减灾策略同当地的经济、社会和政策相一致;
•提高灾后的恢复能力。
___________________________________________________________
灾害减除预案总体编制步骤
•制定预案的灾害减除目标和任务指标
(Step1:
DevelopMitigationGoalsandObjectives)
•确定灾害减除的优先次序
(Step2:
IdentifyandPrioritizeMitigation)
•准备执行策略
(Step3:
PrepareanImplementationStrategy)
•形成灾害减除预案文件
(Step4:
DocumenttheMitigationPlanningProcess)
___________________________________________________________
7.1制定灾害减除的目标和任务指标
7.1.1目标(goals)
目标是你所要达到的或完成的终极标准和工作方针。
是政策声明或者长期的代表者全面的未来景象。
如:
•未来社区经济不受洪水威胁;
•在城区野火交界处减少野火造成的损失;
•灾害不打断政府工作的连续性。
7.1.2任务指标(objective)
任务指标就是实现既定目标的战略和具体实施方案。
如:
•保护历史意义的建筑不受洪水威胁;
•教育市民防止野火袭击;
•为推动灾后政府工作的顺利进行,准备预案和资源。
7.1.3减除行动(mitigationactions)
减除行动就是实现目标和任务指标的具体的行动。
如:
•进行一次防止火灾的宣传;
•加固具有历史意义的3个建筑物;
•疏通排水渠道。
•为了灾害减除的需要,没有什么“错误”的目标、任务指标和减除行动,但是社区的灾害减除应该与国家和省市灾害减除目标一致,同时不能和其他社区相矛盾,也就是你的灾害减除行动应与国家和地方的总体目标相一致。
7.2灾害减除预案编制程序与方法
7.2.1回顾和分析危险剖析和脆弱性评估结果
危险剖析:
包括详细描述危险发生的原因、事件发生的可能性、强度、影响的区域范围。
了解灾害发生的强度和影响范围是各个因素中最主要的因素,这就是预案编制者决定首先考虑哪种危险。
损失评估:
提供了具体某一灾害造成损失多少,通常用货币量表示,它同样能提供相关的经济信息,如商业中断时间税收损失。
在损失评估后,预案制定者对灾害潜在的影响或造成的后果有了更清楚的理解。
预案编制者目前有了损失评估、社区资产数据和危险剖析结果,就可以确定危险的优先次序和制定问题陈述。
⑴回顾风险评估结果
①记录每种灾害发生的原因;
如社区的洪水可能由于过多降水、融雪,或者其它河流的回水,或者社区某一特定区域经历短暂洪水可能因为小溪流的容量或者由于经济发展而增加水泥路面积。
了解灾害发生的原因就可以使预案制定者确定为了防止未来的灾害发生才采取那种措施。
②记录灾害特征;
灾害造成损失的特征将大大影响灾害减除策略的制定和执行。
例如社区经常受到慢性的、低水平的但是发生频率比较高的灾害的影响(如10年一遇的洪水),就可能决定立即采取行动来保护这些资产。
同样,了解社区易受发生频率比较低但损失比较严重的灾害事件(如地震事件),可能导致预案制定者采取一个周期比较长的行动,但是同样应该马上开始行动。
其实不必要区分哪些地区遭受持续时间很长的、损失比较低的事件影响和哪些地区遭受发生概率比较低但影响比较严重的事件。
但是在制定灾害减除的目标、任务指标和减除行动的时候,区分灾害的特征就显得十分重要。
③记录位于危险区的重要的资产(具有历史意义的、公共的、应急设施、交通运输和生命线设施等);
④确定危险区域具有特殊特征的资产;
如位于洪涝区域老建筑物,位于洪水或龙卷风易发生地区的加工车间,易受山体滑坡破坏或堵塞道路的医院,木质结构房顶的建筑,位于有火灾倾向的林地附近。
⑤审查脆弱性和成图和损失估计表,确定以造成最大损失的地区或危险种类。
重新回顾社区公众对危险感知,并同威胁他们的实际风险及其可能造成的损失对比。
在编制预案的初始阶段,预案编制小组成员、被选举的官员以及公众已经对那种灾害影响最大有了自己的观点,但是在风险剖析和损失评估之后,就有了以事实为基础的观点:
那种风险对社区威胁最大。
这就需要给社区领导一个特殊的风险简报,同时还要通知公众。
当权益人参加制定灾害减除目标和任务指标时,让权益人了解风险剖析和损失评估结果。
⑵依据调查结果设定一系列问题
①风险评估结果并没有指出首先应该关注于那个风险。
不妨设置一系列问题:
•我们是否首先关注那些对影响区域最大的危险,如野火?
•是否应该首先重视那些对我们造成损失最大的危险,如地震?
•或者首先重视发生频率最大的危险,如洪水?
•预案小组首先应该从哪儿开始着手分析?
②执行这种分析的一种方式是制定一系列问题描述。
通过提出的一系列条款如a到e,就可以清楚了解社区的脆弱性。
记下报告中给定的每一个问题。
例如识别洪水、野火和地震的风险评估中,就记录下面的陈述:
A:
XX区域是洪水灾害的最脆弱区。
这个区域每年发生洪水。
洪水是由过多降水造成。
B:
污水处理厂位于每年一遇的洪泛区。
C:
灯塔,具有历史价值,受海岸洪水侵蚀的威胁,侵蚀速率为每年45英尺。
D:
野火可能破坏原始森林以及一些住宅,我们正在经历地4个旱年。
E:
XX正在受着中等破坏程度的地震的威胁。
城镇位于地震带内,在50年内有10%的机会发生6级以上地震。
6级地震毁坏整个城镇,破坏生命线设施。
③对于每一个灾害种类,都要设定以系列问题描述。
同时也会注意到,对于社区不同的地方,可能都同时遭到该在灾害威胁,记录这个问题,可能对后面的更好的决定有帮助。
④完成这一步之后,你可能得到一长列的问题描述,下面就面临着将这些问题转化为灾害减除目标的挑战。
7.2.2阐明目标
▪你的灾害减除目标应该清晰的表明社区保护生命和财产、降低灾害应对和恢复成本、最大限度的减小社区的损失的愿望。
这些愿望不应该确定具体的灾害减除行动,而是确定社区所要完成的全面的改进。
▪当上级政府确定灾害减除额度目标和任务指标时,通过上级政府的计划就可以得到资金的支持,就需要针对这些而确定它们的优先权。
在确定自己的灾害减除目标之前,要了解这些目标是什么。
你的灾害减除目标应该反映灾害减除的任务,以及上级政府的灾害减除目标和当地的目标。
根据上级灾害减除机构接触,确定上级的灾害减除目标。
⑴制定建议目标
▪当你的问题表述根据类似主题被分组之后,就可以制定与问题描述相一致建议目标。
目标一般比较宽广,具有前瞻性,能简洁地表达自己目的。
几个问题表述就可以得出一个宽泛的目标;
例如,一系列关于洪水的问题陈述:
ØXXX区域是洪水灾害的最脆弱区。
这个区域每年发生洪水。
洪水是由过多降水造成;
Ø污水处理厂位于百年一遇的洪水区。
你的建议目标可以是:
Ø将灾害区的现存的和将来的建筑的损失最小化;
Ø将洪灾区现存的和将来的建筑尤其是重要设施的损失最小化。
▪第一个目标很普通,它可以应用到任何建筑,包括重要设施,同时也包括其他灾害。
第二个目标仅仅集中在洪水灾害,并且指出重要设施作为优先选择;
▪在表达你的目标时,没有错误和正确之分。
一些灾害减除预案的灾害减除目标非常普通,然而其他预案的一些目标却非常具体。
其关键之处是通过适当的任务指标是否完成这些目标。
⑵审查现有的规划或者其他政策文献,确定潜在的冲突
▪灾害减除目标尽管很宽广,应该与社区其他计划的目标和任务指标相一致。
例如,综合规划、流域保护计划、运输政策等;
▪审查现存的规划,列出它们的在计划中确定的目标,评估这些目标是否与减少灾害损失的宗旨相冲突。
一个可能是现存计划没有从该风险评估结果中受益。
那么就可能存在冲突;
▪当灾害目标与其他规划目标相一致时,那么灾害减除就会获得更多的支持。
⑶注意现存的规划或政策方针的主题接近灾害减除的宗旨,包括:
▪可持续
▪经济增长
▪环境保护
▪历史古迹保护
▪恢复经济发展
▪健康安全
▪休憩、娱乐
▪土地利用和规划
▪公共教育
▪交通运输
7.2.3确定任务指标
▪在制定灾害减除的目标之后,就可以准备明确表达你的任务指标了。
任务指标比目标就更加具体并且范围也较窄。
任务指标是对目标的详细描述,并提供更具体的方式来完成目标。
尽管预案编制小组毫无疑问的有好多好注意,但是公众仍然应该参与到制定灾害减除任务指标的行动中去。
任务指标的可操作性非常重要,因为它是成功执行策略的路标。
▪许多目标和任务指标的制定不可能仅仅基于损失分析的结果,同时要考虑社会和环境价值,政治的需要,历史遗迹的保护,或者省市灾害减除的优先权,以及获得资助的机会
例如一个社区拥有大的旅游产业,可能对保护具有历史意义资产和商业用途的资产更感兴趣,尽管可能其它资产被证明具有更大的脆弱性。
如果是这种情况,预案编制小组就应该在目标和任务指标之后说明其原因。
例1:
例如州一级目标和任务指标:
(北卡罗莱纳州的灾害减除目标)
ØGoal1:
保持和加强北卡罗莱纳州的应急管理能力,使北卡罗莱纳州持续减小灾害的脆弱性。
◆Objective1.1成立专门的灾害减除机构;
◆Objective1.2提高组织效率;
◆Objective1.3最大化的利用先进技术。
ØGoal2:
建立和支持地方的接受力和责任,使持续减小灾害的脆弱性
◆Objective2.1增加地方官员的灾害减除原则的认识、知识水平和实践;
◆Objective2.2对当地公共官员提供直接的技术支持,帮助社区获得资金资助、灾害减除预案及工程;
◆Objective2.3鼓励社区制定、采纳和贯彻地方灾害减除预案。
ØGoal3:
提高同其他相关机构的协调和沟通。
◆Objective3.1建立和保持持久地伙伴关系;
◆Objective3.2将灾害减除纳入其他组织的行动中;
◆Objective3.3采取政策来消除冲突。
ØGoal4:
增加公众对灾害减除的理解、支持和需要。
◆Objective4.1确定灾害的详细文件和需要;
◆Objective4.2提升公众灾害意识;
◆Objective4.3宣传和鼓励采用适当的灾害减除行动。
7.2.4让公众参与
▪在制订灾害减除目标和任务指标时让群众参与就能确保减除行动能公平的代表各个部分公众的利益,减小他们关心的任何问题被忽略的可能性。
让越来越多关心灾害减除的公众参加到制定灾害减除目标和任务指标的行动中来,同时他们也就会越来越支持预案的制定过程和预案本身。
▪让那些群众参与以及有多少公众参与者要根据预案制定着的权限,公众通常参与到公共问题、确定时间、资源的可得到性等。
7.2.5案例:
社区目标和任务指标(某一村庄)
ØGoal1:
Protectexistingproperties
◆Objectives:
▪用最有效方式保护现有建筑物免遭洪水的威胁,包括在许可的情况下获得物质帮助和重新布置;
▪采取和执行有效措施确保新的发展不在增加洪水对现有资产威胁;
▪采取适当的行动减轻其它灾害的威胁。
ØGoal2:
Protecthealthandsafety.
◆Objectives:
▪给每一个人安全与健康预防忠告,采取措施预防洪水和其它灾害;
▪在洪水以及其它任何时间提高交通流量;
▪提高饮水质量和居住环境。
ØGoal3:
Improvethequalityoflife
◆Objectives:
▪保护和提高市区商业和服务业;
▪确保当前居民能继续保持和增加财产;
▪扩展共公共空间和休闲娱乐机会;
▪保护河边休闲环境和其它公共户外空间。
ØGoal4:
Ensurethatpublicfundsareusedinthemostefficientmanner.
◆Objectives
▪排列灾害减除方案的优先次序,首先从对公众生命、健康和财产又最大威胁的地方开始
▪公共基金用来保护公共服务和重要设施
▪当效益大于成本的时候,公共基金可用来保护私人财产
▪最大限度的利用外来资金
▪最大限度的让资产所有者参与灾害减除行动,保护自己的财产
▪鼓励资产所有者采取自我保护措施
ØGoal5
Publicparticipation
◆Objectives
▪组织公众论坛
恳求公众给出社区的灾害减除目标和任务指标,让公众参与在制定目标和任务指标的方法或途径多种多样,所有的方法都是让公众给出灾害减除的想法和观点,表达自己所关心的事和物,了解哪些行动可能对他们有影响。
①城镇大厅(礼堂)会议
城镇大同会议是一种有效的方式组织公众共同学习灾害减除调查研究结果以及预案编制过程,让公众提议灾害减除的目标和策略;
②工作小组和顾问委员会
工作小组和顾问委员会在其它领域可能已经成立,如土地利用、环境保护、交通运输。
这些委员会能帮助预案编制小组确定该领域的目标和具体的任务指标。
工作小组和顾问委员的成员专业应该宽泛,不仅包括具有专业知识的人员、或者了解该领域的人员,甚至包括预案可能直接影响的有关人员,以及对该行动非常感兴趣的人员。
③便利会议(Facilitatedmeetings.)
一个大的工作空间或者会议室可能更加适当,当权益人要求参加预案制定过程的时候。
当一个训练有素的负责人(主持人)支持会议时,这类的会议将有更多的成果。
预案小组就能获得更多的主张、建议以及其它信息,它们在制定目标和任务指标时可能非常有用。
▪保证目标和任务指标的意见一致性
让公众参与该活动的一个重要任务是在目标和任务指标上确定公众意见的一致性。
确保在日程安排上流出时间让参与者正式的表述他们关于被提议得目标和任务指标的意见。
7.3确定灾害减除行动的优先次序
●灾害减除行动是灾害减除预案的核心内容之一,对社区的公众和官员来说,灾害减除行动也是灾害减除计划的最外在的表现。
●灾害减除行动也最吸引人的地方,因为对整个减除计划过程来说它最终敲定一系列具体的方案。
●然而,重要的是需要花费时间来评估可选择的灾害减除行动的相对优点和价值,以及从当地的具体情况出发,那些行动需要执行。
在确定这些可选择得行动之后,就应该确信,他会得到公众的、政府的和政治上的支持。
●许多灾害减除行动被确定为“砖与水泥”工程,例如建立龙卷风防护工程,加固现存建筑物以抵抗洪水、大风和地震灾害。
●其他非建筑性质的工程,如公共安全意识教育。
规章制度的行动也属于非建筑性方案,如新法律法规的颁布是执行,修改现存的法规、建筑标准或者土地发展条例。
●灾害减除行动一般被分为6大类:
预防
财产保护
公共教育和安全意识
自然资源保护
应急服务
建筑工程
7.3.1确定可选择性的减除行动
⑴审查现有的著作和资源
基于已经制定的灾害减除目标,确定可以实现的任务指标的减除行动。
现有的著作能帮助确定灾害减除行动。
一些出版物和网站以及其它信息,如建筑物的结构、详细的设计特征,都会对减除行动的确定有帮助。
▪科学家和灾害专家(即地质学家、地震学家、水文学家),以及洪泛平原的管理者,应急管理专家,消防执行官、公众工作工程师、运输工程师等都是应用灾害减除和应急管理原则的专业人士,他们都有宝贵的经历,知道那些工作可以减除灾害。
▪这些专业人士能帮助评估那些行动能够完成设定的任务指标。
如果某一减除行动是一个长期解决问题的方案,它还会涉及到预案辖区内社会的、行政的、环境的和经济的问题。
此外,许多潜在的可选择性行动包括复杂的工程学,这就要求在确定解决方案之前需要额外的研究。
▪例如,可选择性的灾害减除行动包括
Ø依据已知的灾害,采取土地利用规划政策
Ø鼓励房屋所有者购买保险
Ø重新部署建筑物时远离高风险地区
Ø鼓励房屋所有者在地震时保护财产免遭破坏
Ø改进和加固建筑物增强其抵抗风险的能力
Ø制定、采纳和执行有效的建筑法规和标准
Ø设计和改进道路、桥梁设施以抵抗灾害
Ø在新建筑物中要求使用防火材料
Ø要求在不动产交易中说明危险特征
Ø通过法令减小存在风险的建筑物的风险
Ø在特殊的洪水灾害区强制离地间隙的要求
⑵回顾“成功故事”
其他地区可能已经经历了同样的问题并给出了解决办法,这可能对本区域的灾害减除工作具有借鉴意义。
⑶征求公众意见
调查表或者问卷是非常有用的工具,通过这些方式可以收集公众对可选择性的灾害减除行动的认识程度和接受程度。
通过调查,不仅可以收集到有价值的东西,还可以和市民确立和谐关系。
首先应该调查那些没有参加预案制定会议的人,调查表可以通过邮寄的方式,或者逐户调查,也可以到社区网站上投票。
问卷应该调查一下信息,如:
◆居民针对目前的灾害所工作的了解程度;
◆在居民的看法和观点中,哪些是目前工作所缺乏的,以及做哪些改进;
◆对所被有提议的减除行动的建议和偏好;
◆在所有的目标和任务指标中,居民认为哪个更重要。
社区范围内的策略
强烈同意
同意
中立
不同意
强烈不同意
不确定
A:
我支持通过制度性途径来降低风险
B:
我支持非制度性途径来降低风险
C:
我支持上述2种方式来降低风险
D:
我支持通过政策来限制灾害多发地区的发展
E:
我支持通过税收来赔偿限制土地所有者发展而造成的损失
⑷总结调查结果
如果预案小组成员有足够的时间,应及时总结调查结果。
7.3.2确定和分析地区灾害减除能力
▪在这个任务中,预案编制小组应该回顾和分析当地的规划、政策、规章制度、资金支持、惯例等,这些通常促进或者阻止灾害减除,包括怎么控制灾害多发地区的建筑物和基础设施的建设。
同时应该学习当地政府的建设经验,可以将其引入到灾害减除行动中来,或者为社区灾害减除提供技术支持。
这个过程通常称为能力分析。
▪通过完成分析,预案小组需要学习怎样或者能否完成社区的特定的灾害减除行动:
减除行动的类型是否可能被法律禁止;
在执行行动时可能存在的局限性;
当地和州一级的行政的、计划的、规章的、财政的和技术的资源在什么程度可以来帮助贯彻灾害减除策略。
⑴审查、评估地方能力
▪地方能力评估能提供有价值的信息,它决定了特定灾害减除的生命力。
审查、评估地方能力中提供的信息,包括:
✓地方是否提供给了足够的资源(财政的、技术的、行政的或者关于规章制度的)帮助执行特定的灾害减除行动(如可得到的技术人员、资金、重要设施的脆弱性的帮助)
✓哪些特定的减除行动不可采纳(如,是否地方禁止使用公共资金购买私人用品?
)?
✓地方的规章制度、提案、政策在地方的作用是否对改善损失减小的努力起到消极作用?
(例如,政府要求使用统一的建筑标准。
这一点值得支持的,因为每个建筑行业都要使用统一的标准;然而,它可能阻止海岸地区的减除能力,因为他们更需要严格的防风标准)
▪在获取地方的计划、规划、政策、规章制度、资金和惯例等信息之后,审查并获得更深层次的理解:
地方的资源哪些对社区的灾害减除有帮助。
由于已经对这些减除行动进行了深入研究,并且确认了目标和任务指标,那就要说明这些政策、方针等对即将开始的减除行动最少能有多大影响。
●灾害减除能力评估表
机构名称
计划、政策、规章制度、资金、业务
联系名字、地址、电话、e-mail
对损失减小的影响(√)
说明
支持
促进
阻止
⑵完成地方能力评估
▪被提议的减除行动依据政府的法律、行政、财政和技术力量进行评估;
▪对于许多灾害减除行动类型,其中的一些需要资金的资助、需要与建筑相关的行动,或者需要在程序上或政策上变动。
如果这样,在当地权限范围内就要审查对于感兴趣的灾害减除行动类型的实际操作能力;
▪在对地方与灾害减除行动有关的机构、资源、责任、限制审查完之后,就要对地方的能力进行评估。
审查地方各个部门的方针政策、规划、能力,那些可以影响减除活动。
应该列出当地政府机构、部门和官员在计划、建筑法规的执行、建设、或者管理自然资源,以及应急管理功能。
▪调查的部门包括
✓建筑、规划、执法机关
✓政府议事会
✓经济法发展部门
✓应急部门
✓环保部门
✓房屋建筑
✓规划部门
✓警察与消防部门
✓公众工作部门
✓公园与休闲部门
✓区域规划编制机构
✓交通运输
▪列出的这些组织结构、部门,关注他们对灾害减除有没有直接影响,如果没有,是否可能对灾害减除有间接的影响;
▪在列出的名单中还应该包括商业部门、非政府部门,或者非赢利组织——慈善团体、教会、和红十字会等,也包括重要设施的操作者、高等院校,因为他们在灾害前后扮演着重要角色;
▪预案小组成员应该对当地政府部门的负责人进行访谈,以获取相关的计划、政策规章制度、资金和惯例等信息;
▪然而,在走访之前,非常明智的举动是,应调查一下该机构的报告、计划和其他地方性文件,这样就对预案所管辖的区域存在那些问题有了基本了解。
通过这种方式,在调查的时所咨询的问题就有明确的目标和针对性;
▪通过走访当地的官员,预案小组就会进一步了解有关政府机关的功能,从而确定它们是否有使命能促进或者已经促进灾害减除目标和任务指标。
7.3.3评估、选择和确定减除行动的优先次序
▪预案小组将选项适合本社区的灾害减除行动,并确定灾害减除行动按照那种顺序或者次序执行;
▪评估应该确定这些行动是否完成具体的任务指标;
▪你的评估不是判断行动的总的优缺点,而是评估行动对指定的减除目标的作用效果。
⑴评估灾害减除行动
▪对灾害减除行动的评估通常用系统的STAPLEE方法(Social,Technical,Administrative,Political,Legal,Economic,andEnvironmental(STAPLEE)),即系统的从社会、技术、管理、政治、法律、经济和环境七个方面进行评估。
●减除行动的评估标准
▪社会的(Social)
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