国有土地上房屋征收与补偿条例浅析.docx
- 文档编号:9943641
- 上传时间:2023-05-22
- 格式:DOCX
- 页数:6
- 大小:20.04KB
国有土地上房屋征收与补偿条例浅析.docx
《国有土地上房屋征收与补偿条例浅析.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《国有土地上房屋征收与补偿条例浅析.docx(6页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
国有土地上房屋征收与补偿条例浅析
培训《国有土地上房屋征收与补偿条例》
时间:
2011年5月3日
内容:
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
地点:
七楼会议室
讲课人:
于洪东
参加人:
全体
《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新条例)颁布实施。
新条例秉持了规范公权和保障私权的基本法制理念,统筹兼顾了工业化、城镇化建设,强化了对被征收人合法权益的保护,使被征收人由没有权利保障的被拆迁人向享有一系列实体和程序权利的征收当事人转变,较好地协调和平衡了公共利益和私人利益。
新条例与此前的《城市房屋拆迁管理条例》相比,具有将公共利益征收与商业开发彻底分开、野蛮拆迁可能被追究刑责等一系列重大变化。
它的颁布实施,是我国城市房屋拆迁制度的重大变革,对于规范目前大量存在的国有土地上房屋征收与补偿行为,缓解拆迁补偿过程中的社会矛盾有着重要的意义。
笔者对新条例进行了初步学习,结合自身工作和新条例条文本身,就实施新条例过程中一些问题谈谈自己粗浅的看法。
一、新条例适用范围的问题
一项法律法规的出台,最引人关注的自然是它的适用范围,通俗点说就是它调整的是哪些法律关系。
对我们法制工作者来讲,弄清楚新条例的适用范围,就显得尤其重要了。
新条例在出台前后,都受到了国人广泛的关注,媒体也给予了较多的宣传报道。
但是笔者发现除一些专家学者外,一般的普通民众甚至是相关职能部门的工作人员都对新条例存在不同程度的误读,认为新条例修改出台后,所有的房屋征收和补偿行为都由新条例调整。
但是认真仔细研究新条例以后,会明显地发现这种理解是错误的。
新条例第二条规定:
为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿;第八条规定:
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:
(一)国防和外交的需要;
(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
从以上规定中不难看出:
新条例所调整是国有土地上因公共利益而导致的房屋征收与补偿行为,并非是对所有的征收与补偿行为进行调整,也就是一些专家学者提出来的“非公益不征收”原则。
笔者认为,对于新条例的学习和运用,首要前提是对“非公益不征收”原则的理解。
只有充分领会了这一原则,才能正确把握新条例的适用范围,才能在实际准确运用它,也是行政执法人员克服惯性思维,切实实践新条例的前提。
在新条例起草制定和两次征求意见过程中,哪些建设项目属于公共利益,哪些不属于公共利益,一直存在争议,甚至是否必须以列举方式规定公共利益事项也有不同观点。
新条例以列举的方式首次对公共利益作了具体的规定,而且取消了一些最初提出的公共利益事由,增加了始终未提及的“外交的需要”等事项,明确了征收范围,区分了公共利益征收和商业开发拆迁的界限,在立法上是一个重大的突破。
但是对于“公共利益”的理解,笔者认为需要结合新条例,做进一步的解读:
第一个层次,适用政府征收程序的建设活动,必须纳入公益列举的情形之中,否则不应该启动政府征收程序。
例如纯粹的商业房地产开发项目,就明显不能启动政府征收程序。
第二个层次,并非属于公益列举情形的建设活动,就一定适用政府征收程序。
这就是说,即便建设活动属于第8条所列情形,政府作出征收决定还应当满足“确需征收房屋”的要求。
换言之,如果可以通过谈判协商的方式完成购买的,或者可以通过征收以外的其他途径获得建设用地的就不应该进行征收。
这个要求可以理解为行政法上比例原则的体现。
第三个层次,从第九条“依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证”的规定来看,如果要启动政府征收程序,除满足以上两个层次要求外,还应该达到“符合规划”的要求。
所以,从新条例的文本角度理解,政府征收行为的做出是有一系列严格的实体要求的,笔者认为至少需要满足以上三个层次要求。
在这里笔者还需要指出的是:
此前的《城市房屋拆迁管理条例》并未对公共利益和非公共利益进行区分,只是规定在城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁、补偿、安置都适用该条例。
问题是新条例明确规定本条例自公布之日起施行,2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止,那么非公益性的拆迁补偿行为就存在一个法律监管的真空。
有人认为,非公益性的拆迁补偿行为,在市场经济日益完善的今天,两个平等民事主体间的行为完全可以交给市场去调节,所产生的纠纷也可以通过民商事法律来调整,这也是新条例区分公共利益和非公共利益的另一个立法目的所在。
笔者基本赞同这种看法,但也持一些保留意见。
毕竟拆迁补偿行为不同于一般的民事行为,它的涉及面广泛,牵扯的利益方众多,影响大。
即使是单纯的商业利益拆迁补偿,也还是会在不同程度上涉及到公共利益,行政管理对于此类非公益拆迁也并非是毫无监管责任的。
笔者认为:
最好的办法是在新条例施行一定的时间后,对非公益性的拆迁补偿行为进行调研,结合实际情况,参照新条例实施的状况,来寻求新的解决办法,甚至是修改新条例或启动新的立法程序。
二、征收主体的问题
从整个新条例的条文来看,出现了三个单位,分别是市、县级人民政府,人民政府确认的房屋征收部门和受委托的房屋征收实施单位。
但从新条例第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定不难看出,市、县级人民政府是理所当然的征收主体。
这就从法律上明确了政府作为征收与补偿工作的主体权力与义务。
尤其是补偿义务的主体是政府,而不是以往的开发商。
征收主体明确,有利于被征收人保证权益,解决补偿过程中的补偿不到位、不公平的问题,避免政府和开发商之间推卸责任。
征收主体不难厘清,但更需要厘清的是在新条例背景下的市、县级人民政府和房屋征收部门以及房屋征收部门和受委托的房屋征收实施单位的关系。
新条例第四条二、三款规定:
市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行;第十条第一款规定:
房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府;第十五条规定:
房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。
调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
从以上规定中可以得出这样的结论:
房屋征收部门是房屋征收补偿工作的具体实施单位,是代表征收主体来具体从事具体房屋征收补偿事务的部门。
根据行政机关内部职权的划分,房屋征收部门是各级政府的工作部门,负责的是具体性的事务。
既然房屋征收部门只是征收主体征收决定具体的实施单位,那么它所进行的一些具体行政行为而导致的法律责任,理应归于征收主体。
在这里需要讨论的是,新条例中征收决定等行政行为由政府做出的背景下,房屋征收部门有无以自己的名义做出具体的行政行为的可能。
从新条例的条文探察,市、县级人民政府所做都是诸如征收决定等一类较为宏观上的工作,而具体操作层面的工作应该是房屋征收部门来完成的。
面对纷繁复杂的具体的拆迁补偿工作,房屋征收部门做出自己的具体行政行为是难免的。
为此,哪些行为由征收主体做出?
哪些行为由房屋管理部门做出?
在理论上值得深入探讨,在实践中值得认真关注。
新条例第五条规定:
房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。
房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。
要厘清房屋征收部门和委托的房屋征收实施单位的关系,首先必须明确委托的房屋征收实施单位会是谁。
笔者认为委托的房屋征收实施单位应该是拆迁后新工程的建设单位,即通俗所称的业主单位。
因为业主单位是新工程的权属人,负责新工程的建设,对整个情况也最为熟悉,是比较合适的委托征收单位。
至于两者的关系,新条例已经做了很明确的规定,房屋征收部门在委托范围内对房屋征收实施单位负责监督,承担法律后果。
只有对征收主体和相关单位的关系有一个清晰的认识,行政执法人员才能明确自己的职责,清楚自己的定位,从而准确执行新条例的规定,达到新条例的立法目的。
在此笔者还需要指出一个问题:
根据新条例第二十五规定房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。
补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼的规定,与被征收人签订补偿协议的不是征收主体市、县级人民政府,而是房屋征收部门。
与此相对应的是,协议签订后的法律责任也应该由房屋征收部门来承担。
在新条例中诸如房屋征收决定、举行听证等均由政府而为,但补偿协议却是由房屋征收部门和被征收人签订,笔者认为此项规定应该引起大家足够的重视。
三、申请人民法院强制执行的问题
新条例第二十八条规定:
被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
在我国,根据有关法律的规定行政强制执行分为两类:
一类是行政机关自己执行,另一类是由行政机关申请法院执行。
这两类执行最大的区别在于:
当法院作为执行主体时,应当对行政机关申请执行的行为进行合法性审查,对于明显违法的具体行政行为裁定不予执行。
新条例对于征收决定的执行,采取的是由行政机关申请法院执行的模式,行政机关不再作为强制征收的执行主体。
将行强制执行的权力赋予了人民法院,显然是为了限制行政权力的扩张,遏制行政强拆事件屡屡发生的势头。
征收搬迁由法院执行,改变原有的可以由行政机关自己执行的模式,对于规范房屋征收、维护被征收人的利益具有重要意义,可以防止严重违法的房屋征收决定得到执行。
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定,行政机关申请法院强制执行的,法院应当由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;对于明显违法的行为,应当裁定不予执行。
因此,由法院作为征收决定的执行主体,即使在被征收人不提起复议或者诉讼的情况下,法院也必然要对征收决定予以审查,从而可以避免严重违法的房屋征收决定得到执行,加强了法院对于政府行为的监督,这也是新条例规定由法院作为征收决定执行主体的意义和立法目的所在。
但是在实际操作过程中,这项制度设计到底能否顺利得到执行,笔者持谨慎的态度。
一是现行的地方法院干部管理是实行双重领导,以地方党委为主的体制,即地方法院干部主要由地方党委管理,工资、办公、办案经费等均由地方财政拨给,人员调动须经地方党委或政府人事部门同意,干部任免由党委决定和人大任免等等。
地方法院的人、财、物均受政府管制,地方法院俨然成为了地方政府的一个职能部门。
在这种体制背景下,地方法院对于地方政府作出的行政征收决定敢不敢审查,在多大程度上进行审查,发现错误的甚至是违法的征收决定敢不敢纠正,都是值得怀疑的;二是征收决定的强制执行,申请法院强制执行后,由地方法院的执行机构来具体执行。
众所周知,地方法院的执行机构承担着大量案件的执行工作,在自身工作中本身就存在着人员严重不足的问题,“执行难”一直是法律界在探讨的问题。
地方法院的执行机构人员配备明显不足,案件繁重,经常加班加点,对于常规性的工作已经是疲于应付。
在这样的情况下,如果希望地方法院的执行机构去完成比普通案件纷繁复杂许多的拆迁征收工作,其后果可想而知。
制度设计的初衷是好的,只是需要进一步的完善,才能使制度在现实中运行得更加顺利。
为了更好的维护被征收人利益,切实地监督行政机关的征收行为,可以采取以下措施:
一是要在法院审查征收决定合法性的过程中引入听证程序,充分听取行政机关作出征收决定的事实和法律依据,给予当事人辩驳和提交相关证据材料的机会,充分听取利益相关方的意见,接受媒体和社会大众的监督,使做出是否执行征收决定的审查过程曝光于社会监督之下;二是在现阶段,可以探索某些学者提出的:
由法院在审查征收决定合法的基础上签发执行令,类似于民事纠纷中的“支付令”,由行政机关凭此令督促被征收人自动履行义务的方法;当被征收人不履行的,行政机关在法院的监督下,可以自行组织力量落实征收搬迁的执行。
这样做,不仅可以发挥法院的裁决监督功能,监督行政机关的征收行为,缓解地方法院执行人员不足的问题,而且可以发挥行政机关熟悉征收情况的优势,督促被征收人及时履行行政义务,最大限度地兼顾公正和效率,降低社会成本。
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 国有土地 房屋 征收 补偿 条例 浅析
![提示](https://static.bingdoc.com/images/bang_tan.gif)